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第一 钱税改制 解决财政危机（第2页）

1698年，俄国把烟草贸易交给英国公司经营，由他们承担进口3000～5000桶美国烟草，每俄磅付关税4戈比。但是从1705年开始，烟草变为由国家专卖。1707年，焦油、白垩、鱼脂、海产动物脂和发酵油脂被列为国营商品，1709年又加上了猪鬃。被列入“违禁”品的还有树脂、碳酸钾、大黄、胶以及其他一些商品。就连当时人们的一些嗜好，如纸牌、骰子、象棋也成了国家专卖。于是在彼得一世的统治时期，国家的垄断范围不可避免地扩大了。虽然在战争末期大部分商品又准许私人经营，但也附加了更高的税额作为条件。同时为了把国家专营的这些商品销售到国外，在阿尔汉格尔斯克和阿姆斯特丹还设立了专门办事处。

同东方的贸易也为官方专营，这一领域的贸易对国库收入而言具有重大意义。彼得一世时期，俄国与东方的贸易得到了突破性的发展。俄国经常向中国派出商队，返回时能带回价值达30万～40万卢布的中国货物。

1706年，官营专卖商品盈利达到21。7万卢布，但是在后来，政府的这种对贸易有破坏性的专营收入不可避免地大为减少，如1708年只盈利5。8万卢布。于是在彼得一世统治末期，政府不得不取消了对大部分商品的国家专营。

四、启用人头税

利用造币特权获得的收入在1718年前就已经耗费殆尽。尽管“聚敛官”们用尽招数，间接税仍不能支付不断增加的开支。不过政府还支配着另一笔收入，那就是直接税。如果说追缴新的五花八门的间接税和使用制币特权的办法，是剥削生产者的某种隐蔽形式的话，那么扩大直接税的范围则是公开损害劳动者的利益。出新招的“聚敛官”和空头计划制订者还夸口说，用这类新招可获得“又一笔收入”“人民一点负担也不会增加”。当然，这是不可能做到的。

在18世纪头10年屡兴战事的紧张时期，加上阿斯特拉罕和顿河流域爆发了人民起义，政府宁可征收各种非常税来满足战争需要，也不敢贸然增加直接税。

1710年人口调查统计表明，纳税户数没有增加而是减少了。政府认为造成空额是地方政权隐瞒人口和纵容姑息的结果，故而仍按旧的调查统计数字收税。但旧的统计数字也不可靠，不得不重新进行调查。这次调查即所谓的省政委员会调查，始于1715年，它表明尽管有的地方人口在增加，但纳税户数还是在继续减少，而每户人口的增加并不能给国库带来好处。同时也有一些证据表明，由于疾病和战争，减少的人口数大体上与新出生人口数相当。根据米·弗·克洛奇科夫的统计，1710年的俄国人口仍停留在1678年的水平上。也就是说，俄国人口并没有增加。

但是，政府铁了心坚决不再放弃直接税这块“肥肉”。既然以户为纳税单位，收不到更多的税，那么把所有居民全部包括到征税范围中来，肯定能收到更多的税。事实上早在1714年就有俄国监察官专门论述过消除纳税不均，按人头征税的好处。但从彼得一世的角度讲，他其实并不太关心人头税所具有的什么纳税平等的意义，他更关心的是军队的给养，国库不能在按户征税的事情上吃亏。于是政府着手改革整个征税制度，按人头收税，以人头税制代替按户征税制，彻底改变直接税的征收制。

事实上，早在1710年就已在亚速省实行按男女人头（10～60岁）征税，而不是按户征税。实行按人头收税，即人头税的税制改革，马上吸引了那些好向政府打报告、呈递空头计划的人的注意力。结果，1718年11月26日，政府颁布了关于调查所有男性纳税居民总数的诏令。彼得一世催促地方行政长官迅速完成人口登记工作，如有延误，就“用链条和铁镣铐”把他们锁在办公厅内，直到把事情办完为止。如有贵族地主隐瞒农民人数，则没收比所隐瞒的人数多一倍的农奴。诏令还威胁要对谎报情况的总管和村长处以死刑，绝不留情。正教院则宣称要剥夺隐瞒农民的神职人员的教职，处以无情的“肉刑”，还把他们遣送去服苦役。

然而，无论何种威胁都无济于事。资料呈报的过程异常拖沓，而且报上去的还是包括大量隐瞒人口的材料。到1722年，政府只得把“男性人口普查”的登记工作委托给一批军官去执行。新的人口普查员还未结束全部调查工作就已发现，截至1724年，全国已经隐瞒了几乎200万男性农奴。

1718—1724年，为了征收人头税而进行的这次男性居民统计调查工作，习惯上被称作“第一次人口普查”，这项工作于1724年结束。男性人口普查进行得极其严格，原来不必纳税的农奴和流浪汉也被包括进去。凡列入纳税花名册的男性“人头”，便成为一个新征税单位，新税目都必须要现金支付。经统计，纳税总人数是5472516名男性农民（其中农奴约占78%，国家农民约占19%）和183437名男性工商业者，总共为5655953人（不包括乌克兰和其他几个地区）。

早在1717年，彼得一世就要求呈报军队和各兵种士兵薪俸的资料（步兵年薪为28卢布40戈比，龙骑兵为40卢布17戈比），而且做了统计，以便得知供养一个士兵需要多少个纳税人。统计的结果是35。5个男性人口负担1个步兵的薪俸，50。3个男性人口负担1个龙骑兵的薪俸。军费按当时计算为300万卢布，于是这一数目也就是全部人头税的总和。人头税的税额是把军队给养金额总数除以农民人口总数（540万人），得出的数额即是每一男丁的纳税数额：74戈比。国有农民，连同附加代役租税，应缴纳1卢布14戈比，而工商业者的人头税为每人1卢布20戈比。彼得一世去世后，从1725年起人头税有所降低，各土地所有者管辖下的农民每一男丁交70戈比，国有农民交1卢布10戈比。人头税代替了从前各种形式的直接税。

然而，新的人头税纳税单位按道理应该是具有劳动能力的男丁，但人口统计时的粗疏混乱造成后来的计税单位实际上是所有的男性，不仅包括新出生的婴儿，也包括年迈体衰的老人，这就与居民的支付能力不适应，造成了新的问题。不止如此，第一次人口登记的“人头”还包括了不用纳税的私人庄园中的农奴和奴隶，接下来就连家仆和农村里所有不直接依靠土地生活的人们，包括流浪汉也统计在内了。按照新的税法，这些人都必须缴纳相同数额的人头税，由庄园主人直接负责保障税收的及时缴纳。许多学者指出，彼得一世新的整齐划一的缴税立法直接导致农民和家仆之间在法律上的差异消失，以及向地主缴纳租金的农民和无人身自由的农奴的地位走向趋同。一直以来，是否纳税是他们之间最重要的区别，而1723年的一纸命令彻底改变了家仆为非纳税等级的传统。但在实际操作中，由于沿用了旧的方法，实行新税收政策的结果是，几乎只在税收总数上产生了一些差别，因为政府只关心每个村的人丁总数及应缴纳税款的总数。这些税款由农村公社和地主按从前的办法，“按家产和副业”分摊给每个农户，也就是说，数额仍是各不相同的。政府不介入农户税收的分摊工作。1724年，阿·彼·沃伦斯基在给管家涅姆奇诺夫的指示中，命令管家和农民在他的各个村庄“按课税单位分摊，而不按人头收税”。农奴制经济的课税单位，与我们现今的理解有所不同，比如在沃伦斯基领地内是由两名20岁以上的男性劳动者和两名女性劳动者组成。

实行财政改革和人头税制后，俄国的财政状况发生了一些重要变化。1724年，俄国国家直接税的收入直线上升，相比开战头一年翻了8倍多，间接税也翻了接近一倍，手工业营业税、代役租和包税收入也大为增加。同时，国家预算的构成也发生了很大变化，直接税的比例增加了，间接税（关税和酒馆税）的比例则相应减少了，国家预算总额在24年里增长了几乎2倍。但如果将彼得一世执政末期货币贬值，物价上涨一倍的情况计算在内，这24年里预算的实际增长量则要砍掉一半，即是原来的一倍多。但是如果考虑到大北方战争已经结束的情况，这种预算大幅增长、赋税增加的情况显然是不符合国情的。

总体说来，彼得大帝统治时期所实施的财政改革可以分为两个阶段。第一阶段从17世纪末延续到1718年。这一阶段的特点就是增加五花八门的税目或提高税额，并利用铸币特权获利这些相对简单的方法增加财政收入；第二阶段从1718年下令实行人口普查开始，1724年普查工作结束后，以男性人口税即所谓的“人头税”来替代农户税。

在彼得一世的财政措施中，具有决定意义的是实行人头税制。这一税制不仅加剧了对劳动人民的剥削，而且还扩大了农奴制关系。作为计划制定者之一的阿·涅斯杰罗夫在1714年就曾向沙皇呈递报告论述人头税的诸多优点，特别是实行人头税后，逃亡者的数量应会大为减少，因为在这种情况下无论逃到哪里，逃亡者都不可能逃避纳税。奴隶要与农民一样地纳税，于是农奴在法律上与农民的地位区别不大了，这实际上降低了广大农民的地位。况且就绝对数额来讲，人头税比以往时期的税都要重。其中一方面原因在于，人头税没有按照1718年10月26日诏令所说明的那样完全顶替过去的所有税收和赋役。磨坊、捕鱼、桥梁、澡堂等的“办公厅税”还在继续征收。

在进行税制改革时，由于彼得一世建立起了一套新的驻军方案，又大大加重了老百姓的负担。俄国政府规定，各军团应有“永久性”驻扎地，分别驻扎在各省的农村和城市；每个连队在有一定数量人口的地区，连与连之间相距不得超过5俄里；士兵分别住在各农民家中或农民建的房屋中，军马与农民的马一起放牧；等等。就连在征收人头税方面，军队在地方也能拥有某些警察职权和财政职权。

这些沉重、不断增长的赋税超过了老百姓的负担能力，因此出现了大量拖欠税款的现象。1724年预算执行结果是短缺税款26。7%，也就是说拖欠的税款超过了预算总额的14。如果从预算中把人头税单独划分出来，那么这方面拖欠款的比例还会更大一些。按常理讲，随着北方战事的结束人们的税赋负担应该会减轻，而从亏欠税款的情况看，事实却恰恰相反，很显然，俄国人民已经不堪重负了。

税制改革后，国家支出的结构也发生了变化。早在1701年，国家预算中军费开支占最大比例，达到78%；宫廷管理费依旧如在17世纪预算中那样，占第二位，尽管只有4。4%。根据1724年预算，军费开支与开战头几年相比已经减少，占62。8%。与此同时，工业建设经费，外交经费、行政经费增加，另外还增加了学校和医疗经费，尽管数额尚不大。从这些方面看，1724年的预算就像是对彼得大帝的改革成果做了一个总结，它体现出了改革后国家职能的丰富。

五、改组财政管理

对财政措施而言，国家机构作用的强化是财政改革顺利实施的一个重要前提，而首要的就是财政机构自身的强化。彼得一世进行财政改革的前后两个阶段也都同时实行了与税制改革相应的财政机构改组，目的就是试图使征税集中化，以便对税款收入实行严格的监督和核算。1699年市政厅的成立是彼得一世政府强化财政机构机能的第一项重要措施，这一部门的成立直接加强了政府在整顿税款收入方面的职能。市政厅不仅是工商业区居民的自治机关，而且也是国家的中央金库。过去由13个衙门所经手的税收，包括刑部衙门和各地方衙门的税收，如诺夫哥罗德、喀山宫等衙门的税收，均交由这一新机关经管。这样一来，不再需要经过各衙门和地方军政长官，国家预算收入的大部分税款都由市政厅那些中央和地方选出的商人市政委员们来负责征收。于是，当年转交给市政厅的税收就有130。2万卢布。而按照集中的办法制定年度国家收支一览表的工作交给了1699年建立的近臣办公厅，这个近臣办公厅实际上就是大贵族杜马举行会议的机构。

然而这种集中化的财政管理并未能长久维持，随着莫斯科市政厅成为管理市政和相应财税方面的最高中央机构，贪腐现象日趋严重，地方上缴的税款大部分都被莫斯科的各个衙门消耗了，回流到地方的只剩下一小部分，这令地方再也无力响应中央的一些改革举措。这不仅迫使彼得一世在地方搞工业或工程建设时绕开莫斯科的衙门直接获取地方税款，而且引发了边疆的骚乱，如1705年阿斯特拉罕爆发的叛乱。为了安顿边疆，彼得决定放弃财政管理的集中化，将地方收入从中央管理转为地方当局支配，这就为彼得开启地方自治改革提供了缘由。于是，1708—1709年彼得所实行的省制改革就不可避免地引起了财政管理的巨大变化。省的设立和省的新机关的建立，最终达到了将财政工作由中央即市政厅转归地方各省的目的。市政厅不再是中央财政机关，仅作为商人自治的机关而存在。税收区市政厅总督察官阿·亚·库尔巴托夫则接受另一任命，即担任阿尔汉格尔斯克省的副省长。市政厅的收入也被分给八个省。各军团也被分别派驻负责给养的各个省，由各省供养驻军。但是，这种过于西化或者说早熟的地方自治改革在国土广阔又普遍处于落后状态的俄国注定无法取得什么好的结果，很快彼得便领悟到巩固专制统治仍需要走中央化和集中化的路线。

在彼得一世建立委员会制度后，财政管理进一步规范化。1719年，俄国政府批准了两个财政委员会的章程，即税务委员会章程和度支委员会章程。税务委员会经管收入，即经管各种税收，包括直接税和间接税。度支委员会经管所有开支，制定“国家总编制”，即总预算的支出部分。除国家的总预算外，度支委员会还制定某些州，即地方州政改革后国家按行政区域划分的若干州的支出预算。另外还成立了专门的检查委员会来逐年查收各委员会的决算报表和账目。后来检查委员会的地位下降，成为附属于参政院的一个办事处。

但是，改革中的一些恣意妄为的乱象无处不在，这也成为彼得一世改革的一种个人风格。这便可以解释一些与财政集中化背道而驰的现象也在同时发生的原因了。有一些新的收入项目也交给了新成立的机关，这些新机关却不用向负责对所有衙门进行核算和监督的近臣办公厅报告，这就破坏了正在形成的财政集中化。这主要是因为在财政管理方面仍沿用老办法，专款专供。供养军队的开支靠征收人头税来抵偿，负责海军和近卫军给养的是酒税、关税和其他税收，外交经费则来源于各造币厂的利润。这样一来，某些收入项目就脱离了税务委员会的控制，如铸币和开矿特权属于矿务委员会，销售印花纸的收入则由工场手工业委员会收取。

在彼得一世的财政改革过程中，实行人头税、建立新财务机关和进行正规人口登记等各项改革措施的实施，标志着俄国财政制度发展到了新阶段。从国库来看，彼得一世政府的改革取得了成果，到1725年，新的征税制度令国家收入与前几年相比增加了50%，无论如何，改革的主要目的达到了。这些措施保障了俄国在军事上和外交上的胜利，保证了政府新措施的实行，军队的改革、海军的建设、工场手工业的创立，以及教育文化事业的发展得以相继在俄国铺展开来。但是，不能忽视的是，这样的财政改革能够实行是以国家前一段整个经济的发展为基础的。虽然人们曾预计，由于人头税的实施从形式上取消了实物杂税和劳役，国家赋税在理论上得以减少，因此农民的赋税压迫将会减轻，地主收入也会提高，但实际上实物杂税和劳役仍被保留了下来。加之彼得一世当政后期，各省屯驻军队，驻军也向地方收取人头税，这些都加重了农民的实际负担。更何况彼得一世执政期间的物价波动高于以往的时期，物价普遍上涨，民众深受其害。上层社会又将各种负担千方百计地向贫苦大众转移，这一切都使得这场财政改革成为对老百姓的一场掠夺。贫苦的民众疲于奔命，纷纷破产，与此同时，贵族和新兴资产阶级的收入却增加了。

现代学者已经指出，选择何种军事组织和战略对国家性质有着决定性影响。统治者建立军队，一般短期的策略是靠贷款，中期策略是攫取那些容易到手的财产，长期策略是征税。为了从根本上提升俄国军事实力，彼得一世毫不犹豫地采取了中期和长期策略来发展俄国的军队。这种策略也从某种程度上决定了俄国必然走向极权专制。总之，国家通过财政政策的改革，大大加强了专制国家的力量和控制能力。