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第一 中央改制 新行政体系的建立（第1页）

第一节中央改制：新行政体系的建立

应当说，行政改革的趋势在彼得一世着手革新行政体系之前就已经显现出来。在彼得一世掌权之前，俄国的君主专制政权已处在不断加强的进程之中，这就为彼得一世确立专制制度，彻底摆脱缙绅会议之类的等级代表机构和大贵族杜马的束缚创造了有利条件。由于战争的需要，借着军事改革、财政改革全速推行的势头，行政机构的改革也以适应战争需求为目的进行了革新，沙皇的专制权力也最终在这个过程中得以确立和巩固。

由于缺乏计划性，彼得一世的行政机构改革过程总体来说比较复杂，大体可以分为中央和地方两大块，但二者实际上是相互联系、相互影响的。对于中央行政机关的改革，以主要机构的确立为脉络则可以大致分为三个阶段：第一个阶段是1699—1710年，主要是局部地改组中央机关，设立一些新机构，而改革财务部门是首要任务；第二个阶段是1711—1717年，以参政院的建立为标志，俄国国家体制有了新的发展；第三个阶段是1718—1725年，委员会制度作为中央管理机构的新制度被建立起来，自此，中央行政机关集中化、官僚化的历史任务得以完成，俄国的专制制度得到了有效巩固和加强。

一、局部改组

中央行政机关改革的第一阶段主要是在旧有衙门基础上的“修修补补”：合并或者新建一些衙门。事实上，衙门制的进化趋势早在17世纪就已开始出现。中央机关开始走向官僚化，机构趋于集中化，几个非同类衙门被交由一人管理，或者几个性质相近的衙门被更紧密地结合起来。但衙门的数量并不稳定，截至1699年，俄国共有44个衙门。18世纪初，沙皇开始将几个职权范围相近的衙门合并，划归一人领导。例如，将大俄罗斯衙门、小俄罗斯衙门、斯摩棱斯克公爵领地衙门、诺夫哥罗德衙门、加利奇衙门、弗拉基米尔衙门和乌斯秋格衙门同外交衙门合并，将3个宫廷衙门——宫廷司法衙门、砖石事务衙门、马厩管理衙门合并等。

与此同时，一些新衙门涌现出来。第一个新建的衙门便是普列奥布拉任斯基衙门。1689年最初创建时它只是一个管理“游戏兵团”的司法行政机关，后来职权大为扩展，曾领导莫斯科警务工作，征收烟草税，管理几个宫廷乡，到1697年后，一切政治案件均被交给它来管理，它还拥有到全国办案的全权。这显现出了普列奥布拉任斯基衙门不同于以往那些旧衙门的特殊性。这一在政治侦查方面不受地区范围限制的做法，就把其他中央机关和地方机关放到从属于普列奥布拉任斯基衙门的地位上，以往还没有任何一个衙门拥有如此大的权力。把从前分散于各个衙门的政治案件集中到一个主管部门的做法，也是中央机关集中化，代替17世纪臃肿的衙门体制的一个步骤。参政院成立后，这个衙门便从属于参政院管辖，并与很久之后才成立的各委员会一起继续行使其职权。普列奥布拉任斯基衙门与沙皇的近卫军一样，成为沙皇在行政方面巩固自身专制权力的一个有力工具。

1701年，外籍移民区衙门和雇佣骑兵衙门合并为新的军务衙门。军务衙门产生后，便撤销了已经改名为地方自治事务衙门的射击兵衙门。此外还成立了专供军粮和其他军需品的粮秣衙门、替代炮械衙门的炮兵衙门、矿务衙门等。海军的成立也促使2个新衙门诞生：海军衙门和舰船修造衙门。但是，上述这些改变并未引起整个衙门体制发生根本性变化。

引起国家机构发生重大变革的，是一个借鉴西方经验并直接引用外国名称的衙门——市政管理局（不久奉命改名为市政厅）的建立。它兼有中央财政机关和工商业区自治机关的职能，直接体现了财政管理集中化的趋势。1699年1月30日关于成立市政管理局的诏令指出，该机关的目的：一是通过市政管理局改进工商管理的一般办法，使工商业区居民拥有摆脱军政长官的权利；二是保证人头税的准时收缴和间接税的征收，成立中央银行。在实际运行中，市政厅不仅具有财务管理的职责，还要审理工商业者的案子，兼有司法职能。这一衙门的设立，削弱了军政长官的权力，在某种程度上说明商人在国家生活中的作用有所增强。市政厅作为中央财政机关，成立不久便成为国家中央金库，到1708年，市政厅的收入已经占全部预算收入的12。

在建立莫斯科市政管理局的同时，1699年1月30日的另一道诏令指示在地方工商业区配套设立地方自治局，各城市中的地方自治局都是市政厅的下属机关。同时，莫斯科的市政管理局和地方自治局都是选举产生的机关。由于彼得一世认为军政长官收受的贿赂跟上缴的税款一样多，因此在改革初期，政府赋予工商业者不受地方军政长官管理，选举本阶层代表管理司法事务和税收的权利，交换条件是缴纳双倍的直接税。大部分城市都拒绝了这样有条件的自治制度，于是1699年10月20日的诏令又在一些城市取消了双倍直接税的条件。

市政厅和地方自治局的设立令中央行政管理产生了一系列变化。13个衙门的征税工作都交给了市政厅。例如，外交衙门、诺夫哥罗德衙门、小俄罗斯衙门、斯摩棱斯克衙门都把全部的财务行政管理工作交给了它。同时，一些地方衙门也因此而不复存在。被选出的商人代表代替了地方军政长官和其他军职人员来管理工商业区的司法和征税事务。

备受财政问题困扰的彼得一世时刻都想知道各个衙门中的现款数额，于是1699年还成立了一个对国家机关活动进行财务监督的机构——近臣办公厅，它是一个大贵族杜马办公厅，以沙皇的亲信尼基塔·佐托夫为首。人员越来越少的大贵族杜马会议就在近臣办公厅召开。后来这种会议在大贵族杜马的人员构成和职权都发生变化的情况下逐渐演变成“大臣会议”，成为沙皇不在时处理莫斯科和全国一切事务的最高机构。俄国著名史学家曾考察过，大贵族杜马的演变，就是一个人员不断变少，从一系列中间形式变成“大臣会议”的过程，而“大臣会议”又最终被参政院所取代。那么在这个过程里，大贵族杜马人员减少的程度有多大，不妨仔细考察一下：1699年大贵族杜马尚有112人，此后人员不断减少，沙皇又故意不再任命新成员，因此到1708年杜马会议被称为大臣会议时，只剩下8个人出席会议。

保留下来的几个衙门的大贵族和法官每周必须有3天到近臣办公厅来处理问题。与大贵族杜马不同的是，大臣会议沙皇不参加，它主要执行沙皇的书面命令。大臣会议的建立，标志着俄国最高机关进一步走向官僚化，后来的事实证明，近臣办公厅内的大臣会议不过是大贵族杜马向参政院过渡的一个准备形式。

1704年，国家设立了由缅希科夫领导的伊若尔办公厅，对征收代役租的特别机关实行管理，如磨坊管理处、澡堂管理处、渔业管理处、蜂蜜管理处等。该机关的存在吞并了各衙门财务活动的剩余部分，进一步打击了衙门制度。

总体来说，1699—1710年这一阶段的改革并未触及衙门制的本质，而是在衙门制的范围内进行的。这一时期大部分中央机关与17世纪众多衙门产生的基础相同，即在要求执行某项任务或需要花费长时间解决的、比较复杂的问题时，就直接建立新的机关；这些机关有的仍沿用旧称，有的则冠以新名，如办公厅，包括近臣办公厅、英格尔曼兰办公厅等。

二、设立参政院

彼得一世于1708年进行省制改革，把权力下放给地方，引起了中央机构的一系列变化。首先就是由于财务大权又被转交给了省长，于是市政厅成了一个只存在于莫斯科的机关，从此它便失去了作为中央财政机关的作用，不久便被取消。同时，中央在地方的衙门制度也被取代了。这时彼得才发现，在中央没有任何机构来统领、联结新建立的各省管区。大臣会议和近臣办公厅都无法充当此任，因为它们一没有确定的职责，二没有固定的人员。于是设立一个固定履行中央行政职责的最高政府机构便显得尤为必要了。

1711年2月，彼得一世签发了建立参政院的诏令，这标志着彼得一世的行政改革进入到了新的阶段，反映出俄国国家体制有了新的发展。此后近臣办公厅只保留对各机关财务状况进行监督的权力，到1719年近臣办公厅便已消失。参政院刚开始工作的头几年，组织结构还很简单，出任参政院工作的只有9名参政院大臣，他们全部由沙皇任命：伊·阿·穆辛-普希金男爵、特·纳·斯特列什涅夫、鲍·阿·戈利岑公爵、姆·弗·多尔戈鲁基公爵、格·阿·普列米扬尼科夫、米·米·萨玛林、弗·阿普赫金、格·伊·沃尔康斯基公爵、纳·帕·梅列尼茨基。他们在全体会议上处理和解决各种问题，所有成员都有“平等”发言权，一切决议须全体一致通过。参政院最重要的任务，彼得一世在设置它的时候进行了明确阐述，就是对一切机关拥有管理和监督的最高权力。然而参政院最初的职责实际上就是全权主持内政，因为沙皇为了打仗和各项事务经常长时间地无法亲自在首都主持政务，因此这一机构看起来很像是一个临时委员会，它不管理军务和外交，也不具有立法权威和咨议作用，它只是集中力量执行沙皇诏示的工作并严格执行汇报制度。参政院与各省的联系工作由各省专员承担，各省专员很快还成为省政机关执行最高政权机关命令的监督者和责任者。如此一来，参政院便由沙皇不在朝时的代行执政机关逐渐成长为俄国永久性的最高司法和行政管理机关。参政院在地位巩固后逐渐变成了常设机构，其组织构成和职能也随之经历了一系列演变，日益显示出它存在的重要意义。

参政院附设以总监察官为首的监察机关。总监察官领导各省、市、中央机关各级的监察官。1711年3月2日颁布的诏令中确定了他们的职责，他们的任务包括秘密调查、汇报和揭发一切损害国家的罪行：违反法律、盗窃国家财产、贪污受贿等等。1712年还以变相的形式恢复了从前隶属于大贵族杜马的大理院，该院负责审理监察官揭发的所有案件，同时每月向参政院报告审理情况。1713年，参政院专门发布命令，凡控告各省省长和初级法院法官判决不公的呈文，一律由大理院处理。

此外，参政院还设置了呈文受理官的职位。《对呈文受理官的训令》明确说明了这一岗位的职责，呈文受理官负责受理针对委员会及办公厅的错误决定所提出的申诉，并要在亲自调查后向参政院报告其处理决定，同时追究诬告者的责任。

参政院本身的活动也必须受到严密的监督，因此1715年设立了总检察官以监督命令的执行情况，虽然这一职位曾一度被撤销，但在1722年得到了恢复，而且还增加了副总检察官的职位。各委员会和各地方法院的检察官都由总检察官任命并经由参政院批准，同时接受总检察官的调遣和领导。根据1722年诏令，总检察官和副总检察官应由参政院选举产生，而当时实际上都是由沙皇任命的。总检察官领导参政院的办公厅，一切案件都要经过总检察官之手，他不仅监督参政院各成员和整个机关的工作，使其不出差错并具有工作效率，而且有权对参政院的不合法决定和行动提出异议并下令暂缓执行。总检察官行事完全独立自主，不从属于参政院，只接受沙皇本人的审讯，除此之外，他和副总检察官不受任何法院审讯。彼得一世对总检察官一职的定位曾有过准确描述：“此官吏犹如朕的耳目和一切国务的代理人……”同时，总检察官职位的设立并不要求撤销监察官，后者也要听命于前者，而且，监察官的作用在法律上得到了增强。总之，总检察官成为官僚当中职位最高的人。总检察官和副总检察官的设立为俄国检察机关的建立奠定了基础。

三、革新中央机构

参政院作为俄国司法和经济的最高行政管理机构，刚一运行就发现难以与其落后的下属机关合作。这些新旧官署不仅职权范围混乱不清，相互之间的关系也不明确，大多还只负责某一地区的事务。而参政院几乎是唯一的中央政府机构，于是很多烦琐事务都不得不亲力亲为。为了彻底取代旧有的衙门制度，彼得一世做了一番认真调查，1715年他决心采用瑞典的模式建立中央机构。为此彼得一世还专门派人前往瑞典考察，聘请了熟悉瑞典机关情况的西里西亚男爵为他服务。在这些助手的帮助下，俄国在机构建立前总算是做了一回比较周详的准备：不仅搜集了大量有关瑞典机构的资料，还准备了建立相应机构的草案，另外还从德国、捷克及西里西亚聘请了150名志愿来俄国服务的人员。

1718年，沙皇下达了建立委员会的诏令。委员会的设立实际上是源自对新兴产业和商业进行管理的迫切需求，以及地方改革后中央集权的需要。委员会作为国家中央管理机构，大体相当于后来的政府各部，共设11个，即陆军委员会、海军委员会、外交委员会、矿务委员会、工场手工业委员会、商务委员会、税务委员会、度支委员会、监察委员会、世袭领地委员会和司法委员会。