千米小说网

上篇 档案中的清代政治02（第1页）

上篇档案中的清代政治02

这的确是一个极富想象力的解释。可惜，它背离了历史事实。通过档案资料我们可以清楚看出，无论是“冲繁疲难，最要缺”中的“疲”字，或是“冲疲，中缺”中的“疲”字，未必都是像施坚雅所说，是代表一个“税收困难，无利可图的职位”。根据金鉷的设计，赋多逋欠为“疲”。一个地方拖欠赋税固然有可能是因为当地地瘠民贫，但是也可能是因为税负太重，完粮不易。上文所提的青浦县就是一个例子。依据勒保的奏报，青浦县最初之所以会被定为“疲难”两字“中缺”，是由于“额赋繁多（‘疲’），地方辽阔，一官难以治理”。[60]同时我们了解到，“疲”字的加减有它特定的意义，而绝不是施坚雅所谓为了衬托其他各项，而求突显该地的战略地位。这在上文所提钟保的奏折中可以找到很多例子。例如，钟保指出：“又长沙府属长沙、善化二县原拟‘冲繁疲难’兼全，今该二县钱粮依期完纳，应请改为‘冲繁难’三字。”他又指出：“又衡州府属衡阳县原拟‘冲繁难’三字，今查钱粮最多，不能依限完纳，应请改为‘冲繁疲难’四字兼全。又安仁县原拟专于一‘疲’，今钱粮按年完解，并无逋欠，于‘冲’、‘繁’、‘疲’、‘难’四字无可拟。”[61]因此，通过这些职缺更动的数据，我们了解到“疲”字的加减是依钱粮完纳与否而定，而与地方贫瘠富庶与否，或是职缺是否与其紧要性的标示相一致无关。事实上，根据前面的讨论，施坚雅所找到的一百七十个职位的“最要、要、中、简缺”等第与它的“冲繁疲难”缺分字数多寡不符的例子，很可能绝大多数是苗疆、烟瘴、边远等地方的题调缺，它们早在金鉷的“冲繁疲难”职缺制度实施以前，即由于地方情形特殊，遇有缺出，由督抚于所属员缺中拣选题补或调补。因此，严格说起来，在这一百七十个缺中，有很大一部分并不在“冲繁疲难”这个制度之下。

虽然我们在上文中看到，从清初到清末地方缺分更动的例子不断出现，但是事实上清廷中央对于地方各道、府、厅、州、县缺的更动，一向持相当保留的态度。即使到了清末，缺分的更动仍然有其限制，地方督抚并不可以随其好恶而任意将各缺改动。其实，早在乾隆三十七年（1772）就曾规定：“道、府各缺，如原系请旨补放及部选之缺者，俱不准改为在外题调；至原系部选之缺，或因地方情形今昔不同，令该督抚随时具题，准其改为请旨简补注册。”[62]然而，细究这项条文，我们不难察觉，清廷其实并不反对更改职缺的繁、简；它所反对的，只是将请旨或部选缺改为在外题调。换言之，清廷反对的只是权力的下放，对于自身有利的更动，它其实并不介意。这种心态在乾隆四十三年（1778）的规定中，就更具体地反映出来。这一年，吏部奏准：“嗣后各省大小各缺，再不得妄请更改；如有因繁简不符，必须随时酌改之处，令各省督抚分别缺之大小，如丞倅牧令之缺，应请改繁者，即于丞倅牧令缺内改简互换，其佐杂之缺，即以佐杂内酌改，不准将州县以上之缺，与佐杂互易。”[63]这项规定的重点其实是在后半段：各督抚如果奏请将所属某一员缺由简改繁，则必须同时将所属另一同品级的繁缺改简，其目的显然是保证以后职缺繁、简的更改，不致影响中央与地方政治生态的平衡。这项谕令颁布后一年，山东巡抚国泰（？—1782）奏请将高唐州由“冲”字“简缺”改为“冲繁难”兼三“要缺”，遭吏部驳回，理由是“遽请将高唐州改为要缺，在外题补，并不以简缺更调，殊与定例不符……”[64]国泰由于没有同时将属内另一缺改简，以致所请不准。然而，经过这两次上谕，题请改缺的情形似乎没有改善。继乾隆四十三年（1778）的上谕后，清廷于嘉庆十年（1805）又再颁一道上谕，重申前令。不过，这一次加上了一个但书：各省道、府员缺，“除特旨将选缺改交督抚题调者，该督抚遵行外，其余道、府至州、县各选缺均不得改为题调；即实有今昔情形不同，不得不酌量调剂者，亦着于本省题调要缺，酌改简缺互换，以符定制”[65]。这里所谓“特旨”，指的就是皇上的谕旨。这道谕令虽然想把改缺的门关得更紧一点，但是这个“特旨”的但书却为极思扩张职权的督抚开了一扇窗。嘉庆十九年（1814）三月间，河东河道总督吴璥（1747—1822）等就奏请将山东运河道及东昌府二缺改为题缺。这个要求虽为吏部所驳回，嘉庆皇帝（1760—1820）也认为“所驳甚是”，并进一步指出，“外省督抚于地方偶有事故，往往于事后奏改缺分。不知地与事适然相值，该督抚平日留心整饬，则境壤胥臻宁谧，非将一二州县改简为繁，即能于吏治大有裨益。轻易旧章，殊属无谓，将此通谕各督抚知之”[66]，然而，各督抚显然并没有把他的话放在心上。在嘉庆以后的道光、咸丰、同治、光绪各朝，改缺的奏请不断；根据《实录》的记载，在嘉、道、同、光四朝期间，共有十一个知府缺经由皇上的特旨，由部选缺或请旨缺改为调缺，准许各省督抚在外拣员题补。[67]

其实各督抚奏请改缺可能不完全着眼于吏治的改进，而往往在于个人人际脉络的建立与扩张，因为我们看到地方督抚不仅由“特旨”这扇窗达到更改缺分的目的，而且还利用它完成违例题请调补道、府以及州、县员缺的心愿。雍正皇帝即指出：“近来外省不应题补之缺，督抚提臣等悉递行题补者较前过多，在部候缺之人未免铨补壅滞。”[68]但雍正皇帝并没有完全禁绝这样的题请，他进而表示：“嗣后若实因地方紧要，务需熟谙风土之员，不得不题补者，于本内声明，亦只可将现任简僻地方之员调补。如此则所遗之缺，仍归部选，内外铨用，方各得其平。”[69]不久乾隆皇帝也在同样的情形下下达类似的谕令：“乃近日各直省督抚题请调补者甚多，有并非应行题请之缺，亦一概题请。”乾隆皇帝认为如此不但会造成“营求请托之弊”，而且容易“以启属员之迎合”，同时更会使得“在部候选之官，终年不得员缺”，仕途为之壅滞。因此，他要求各省督抚务遵定例，不得滥行题请。可是，和雍正皇帝一样，乾隆皇帝也留了一个但书：“倘要缺之外，实有人地相宜，必须题请调补者，务将必须调补之处，声明本内，以凭核夺。”[70]有了这个但书作为护符，从此各督抚纷纷以员缺紧要，人地实在相需为由，将不合例之员奏请补用。而各朝每每以地方治理需人，不得不破格录用的考虑，虽然在吏部已经照例议驳的情形下，仍旧照督抚所请，准其升调，并且还将违例保题督抚的处分宽免。[71]诚如嘉庆皇帝所观察到的，这使得督抚无所顾忌，“明知部议必驳，部驳之后，仍可邀准；而一经恩准，处分亦无不宽免。遂尔心存玩易，任意保题，积习相沿，成为故套”[72]。“人地相宜”原本是金鉷提出“冲繁疲难”缺分制度的最终目标，却不幸成为部分督抚徇情受托，庇护私人的借口。除了违例题请外，各督抚也常常利用径行委署例应题补或调补之要缺的手段，来达到任用私人的目的。雍正十二年（1734）御史张考奏称各省例应督抚题补的要缺，从雍正九年（1731）以来，还有未经题补之缺。雍正皇帝随即发交吏部详查，结果查出：“数年以来，各省同知、通判、知州、知县等官未经题明委署，亦未咨部者共十六缺，又有曾经咨明委署未曾题补者共十五缺。”[73]这些缺有委署一二年未经题补的，也有委署达三四年还未经题补的。诚如雍正皇帝所指出，“虽各处皆有委署之员，然署理日久，未分优劣，亦不定以期限，验其考成，彼将视地方之事如同膜外，殊非鼓舞激劝之道。是加意于要缺，而转至于事务废弛，亦未可定”[74]。更何况按例，“如果该省不得其人，则当奏请简补，不应任意迟缓”[75]。雍正皇帝于是要求各省督抚“其有出缺至二三年未曾题补者，着伊等将缘由明白回奏”[76]。这件案子的后续发展如何，不得而知。但是委署的问题如果不能解决，这项以“人地相需”为目标的制度是否能确实达成目标无疑将受到考验。徒法不足以自行，任何制度如果不能在执行上确切落实，在成效上终将受影响。

六、结论

雍正六年（1728），金鉷别出心裁地提出以“冲”“繁”“疲”“难”四项定职缺高下，“要缺”由督抚于所属员缺内拣选调补，“简缺”则归吏部于初膺民社者中铨选，以期达到“人地相宜”，有益吏治民生的目标。雍正皇帝基于吏治改革的考虑接受了金鉷的提议，发交吏部研议。雍正七年（1729），雍正皇帝颁发上谕指出：“各省佐贰微员有地方职掌紧要者，亦有新设新移正需料理者，必须于众员中，拣选才具稍优熟练事务之人，方克胜任。”因此他要求“各省督抚将佐贰紧要之缺，查明具奏，交与该部注册，遇有缺出，该督抚拣选题请调补。如本省乏员，或将别省现任之员内，据所知者题补，或请旨拣选，永着为例”[77]。这道谕旨颁下后，经过了两年零十一个月，始见吏部提出关于金鉷提案的研议结果。金鉷的提案是关于州县正印官员缺的调补，而雍正七年（1729）的谕旨是牵涉佐贰员缺的调补。虽然我们不太了解其发生的确切背景，但是后者应该是因前者而起。然而后者的定案时间却几乎早于前者三年，而从金鉷方案的提出到吏部最后定案，其间历时将近四年，以雍正皇帝督促吏治之严，吏部的研议却仍然耽搁这么久，这其中原因实在耐人寻味。

不过，检视二者的内容，我们不难断定这应该是一场中央与地方的权力之争。根据金鉷的原始设计，凡是“冲”“繁”“疲”“难”四等之地的“要缺”，无论是或专或兼或四者俱全，都由督抚于所属州县官员内拣选调补，而只有无字“简缺”才归吏部铨选，如表2所示，这仅占全部员缺的五分之一强。然而，根据吏部的方案，道、府员缺均由吏部开列请旨或直接由吏部铨选；只有四项俱全或三项兼全之厅、州、县缺才由督抚调补，其他兼有二项以及专有一项之缺，仍归吏部月分铨选。换句话说，只有表2中的“最要缺”“要缺”才归地方督抚调补，二者的总和不到全数的三分之一。两个方案之间的差异由此可见。因此，这将各缺分成“最要、要、中、简缺”四等的制度应该是出于吏部的设计，用来取代金鉷的“常缺”“要缺”，借以减小督抚的调补权。遗憾的是，目前受限于材料，这场权力之争的曲折过程，我们不得而知，有待进一步的探究。

就金鉷的提案与吏部最后定案的文字来看，这场吏部与地方督抚的权力之争，似乎前者占了上风。然而，从许多督抚题请改缺以及题补的案例看起来，却又未必尽然。我们看到许多地方督抚虽然明知会遭到吏部的批驳，但仍然企图经由皇上“特旨”的恩准，或题请将原为请旨或部选的道、府员缺改为题缺，或题请将不合例的官员调补要缺，或不题不咨径行委署题补要缺。从这些案例中，我们可以看到皇帝、吏部、地方督抚三者在清代政治生态上的微妙关系。“人地相宜”是三者一致认同的目标，但三者对如何达成这个目标却有不同的做法。吏部是谨守分寸，力求制度的完整。地方督抚却希望在制度里多争取一点生存的空间，所以有时未曾考虑本身做法合例与否。而皇帝的做法则因时而异，有时强调吏制的不容破坏，有时却容许督抚的违例题请。显然，为求达到“人地相宜”的目标，一国之君的考虑是具有多样性的，确保主从关系与掌握绝对权威的重要性可能远超过对吏制完整的维护。嘉庆皇帝虽然认为“轻易旧章，殊属无谓”，却也承认“每有仍照该督抚所请，准其升调者”。[78]虽然我们在每件类似谕令的最后都会看到“不得援引为例”的句子，但是这些特例却在《实录》中一再出现。在中央与地方的冲突中，清帝虽然也强调吏制的维护，但似乎更关心个人绝对威权的树立。诚如雍正皇帝所说：“用人乃人君之专政，如但循资俸，则权移于下人，君无用人之柄矣。”[79]在传统皇权的统治下，“特旨”这扇窗子因而是永远必须存在的。

总之，清代的州县分级制度主要着眼于吏部与地方督抚人事权限的划分，而对于其他人事方面的事务，如员额的配置、品级、俸禄等都不曾触及。

本文原发表于《中央研究院历史语言研究所集刊》第64本第1分，1993年，第175～204页。

附录

表1乾隆二十九年（1764）各知府职缺分布）

表2乾隆二十九年（1764）各知州、知县、同知、通判职缺分布表

续表

表3乾隆二十九年（1764）各省知州、知县、同知、通判职缺分布表

续表

续表

续表

续表

续表

[1]严耕望：《中国地方行政制度史》（上编）卷上，40、44页，台北，“中央研究院”历史语言研究所，1974。

[2]《旧唐书》（点校本）卷43《志二十三·职官二》，1825页，北京，中华书局，1975。唐代县份等级在上县以上的，还有赤、畿、次赤、次畿、望、紧六级，不过它们的区分标准不详；其实各级县份的人口标准随时间不同也有变化，参见翁俊雄：《唐代的州县等级制度》，载《北京师范学院学报》1991年第1期，9～18页。

[3]《宋会要辑稿·职官十一之七十六》，2660页，北京，中华书局，1957。宋初赤、畿、次赤、次畿四级县的人口数目也不见史籍，参见赵葆寓：《关于宋代县望等级的几个问题》，载《北京师院学报（社科版）》1987年第1期，58～68页。

[4]《元史》（点校本）卷91《志四十一上·百官七》，2316～2318页，北京，中华书局，1975。

[5]《明史》（点校本）卷75《志五十一·选举四》，1850页，北京，中华书局，1975。

[6]《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷44《汉员铨选二·月官考验》，552页，北京，中华书局影印本，1991。清高宗敕撰：《清朝文献通考》卷55《选举考九》，5367页，上海，商务印书馆，1936。

[7]《清史稿》（点校本）卷110《志八十五·选举五》，3207页，北京，中华书局，1975。

[8]方菊人：《平平言》卷1，25b页，光绪十三年刊本。

[9]《清史稿》（点校本）卷292《列传79》，10305页。

[10][日]近藤秀树：《清代の铨选——外补制の成立——》，载《东洋史研究》第17卷第2期，1958年，34～55页。

[11]G。WilliamSkiiesandtheHierarchyofLocalSystems”，inG。WilliamSkiheLateImperiala，RedwoodfordUyPress，1977，pp。275-351。

[12]《大清世祖章皇帝实录》卷88，顺治十二年正月，21b页，台北，华联出版社影印本，1964。

[13]《清史稿》（点校本）卷265《列传五十二》，9934～9935页。