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皇权为中心的权力竞逐 以清雍正十二年官缺更定为例（第1页）

皇权为中心的权力竞逐：以清雍正十二年官缺更定为例

一、前言

传统中国专制体制下的君臣关系一直是学者关注的焦点。君臣关系落实到政治运作层面就是皇权与官僚集团间的互动关系。一般人认为，传统中国的专制政治在清代发展到了高峰。不过，档案数据显示，在清代皇权固然是一切权力、政策拍板的源头，但官僚集团面对皇权之时也不是处于全然被动的态势，因为前者意志的实践仍要仰赖后者的执行，二者在某种程度上其实是相依相存的。另外，虽然同属官僚集团，但中央与地方官员由于所处位置的不同往往处于相互竞争的地位。因此君臣关系其实是一个彼此不断交涉的过程。本文主要利用雍正十二年（1734）的官缺更定为例，呈现这样一个君臣之间的交涉过程，以说明即使在皇权高涨的清代，地方督抚如何运用策略，在不违背既定政策的情势下达到更改官缺，掌控地方人事权的目的。

首先让我对清代的官缺制度略做介绍，以导入对雍正十二年（1734）官缺更定的讨论。清初对于道员、知府以下，知县以上外官的铨选，除了由吏部掣签月选外，在若干特殊地区，如苗疆、边地、烟瘴、沿河、沿海等州县地方，地方督抚可就所属人员中，拣选适当人选，题请补授。但这样的外官题补办法一直要到雍正六年（1728）广西布政使金鉷（1678—1740）提出以“冲”“繁”“疲”“难”四项指标订定官缺繁简后才成为定制。[1]我于二十年前曾对金鉷的办法做过初步的探讨。[2]简而言之，金鉷的方案是以“冲”“繁”“疲”“难”四项指标定员缺繁简，也就是以有无指标来判定员缺是“要缺”或“简缺”。只要有指标，无论是专有一项，或兼二、兼三，或四者俱全，就是“要缺”；反之，没有指标就是“简缺”。所谓“冲”，是指“地当孔道者”，也就是地处交通要道；所谓“繁”，是指“政务纷纭者”，也就是政务繁重；“疲”是指“赋多逋欠者”，也就是地瘠民贫，未能完赋；“难”是指“民刁俗悍，命盗案多者”，也就是地方多刁民，治安不佳，难以治理。凡是“要缺”，无论是或专或兼或四者俱全，都由督抚于所属州县官员内拣选调补，而只有无字“简缺”才归吏部铨选，以期达到“人地相宜”，有益吏治民生的目标。吏部经过将近四年的研议，始于雍正九年（1731）十二月定案。然而，吏部的方案却大大削弱了督抚的调补权。根据吏部的办法，只有四项俱全或三项相兼之厅、州、县缺才由督抚调补，其余仍归吏部月分铨选。它的考虑是，员缺中四项指标兼有二项或一项的数量太多，“十居八九”，现任属员恐怕不敷拣选调补之用。[3]

过去二十年，陆续有学者投入是项制度的研究，其中用力最勤，也最有成果者，当属南开大学的张振国。[4]他的研究厘清了“冲”“繁”“疲”“难”四指标与“最要缺”“要缺”“中缺”“简缺”四等级间的关系。二十年前，我误以为后者也是吏部同一时间配合“冲”“繁”“疲”“难”四指标的实施而制定的。张振国的研究证实其实不然。他引用档案指出，要中简缺四等级制的确立时间是在雍正五年九月十七日（1727-10-31）奉旨之日，适用的范围是道员以下，知县以上，包括道员、知府、同知、通判、知州、知县等。这个四等级制是吏部在向皇帝报告月选结果时提供给皇帝参考之用，与官吏的选任方式无关。[5]这项发现让我们明白何以在各省所定的官缺中不乏四项指标与四等级之间的不一致之处，也就是有不少仅有一项、二项，甚或四项俱无的“最要缺”“要缺”。而这种两个制度不协调的情形一直要到乾隆六年（1741）乾隆皇帝（1711—1799）介入后才得到改善。

我在二十年前的论文结论中提出一个问题：“从金鉷方案的提出到吏部最后定案，其间历时将近四年，以雍正督促吏治之严，吏部的研议却仍然耽搁这么久，这其中原因实在耐人寻味”。当时我的想法是：“检视二者的内容，我们不难断定这应该是一场中央与地方的权力之争。根据金鉷的原始设计，凡是‘冲’、‘繁’、‘疲’、‘难’四等之地的‘要缺’，无论是或专或兼或四者俱全，都由督抚于所属州县官员内，拣选调补，而只有无字‘简缺’才归吏部铨选，如表二所示，这仅占全部员缺的五分之一强。然而，根据吏部的方案，道、府员缺均由吏部开列请旨或直接由吏部铨选；只有四项俱全或三项兼全之厅、州、县缺才由督抚调补，其他兼有二项以及专有一项之缺，仍归吏部月份铨选。换句话说，只有表二中的‘最要缺’、‘要缺’才归地方督抚调补，二者的总和不到全数的三分之一。两个方案之间的差异由此可见。因此，这将各缺分成‘最要、要、中、简缺’四等的制度应该是出于吏部的设计，用来取代金鉷的‘常缺’、‘要缺’，藉以减低督抚的调补权。遗憾的是，目前受限于材料，这场权力之争的曲折过程，不得而知，有待进一步的探究。”[6]当然，上文已提到的张振国的研究已证明我这项推测是错误的，吏部早在雍正五年（1727）时已提出四等级制。

张振国认为，吏部迟迟才做回复的最重要原因，“应是公文旅行”。他指出，吏部在接到议奏的谕旨后，下令各省依金鉷的办法将所属道员以下、知县以上的官缺上报，而后根据各省册报的结果做出决定。这一连串的公文旅行都会耗费相当的时间，尤其是云贵、两广等边远省份。[7]这个解释合理，毕竟吏部的议覆中明白揭示，“至冲、繁、疲、难四项内，兼有二项，以及专有一项之缺，据各省册报，十居八九”[8]。吏部显然已有各省的官缺资料。我们在档案中也可见到相关的内容，如雍正九年十一月二十八日（1731-12-26），福建总督刘世明（？—1735）在为调补宁德县知县员缺而上的题本中写道：“况宁德县系沿海有棚民疲难最要之缺。”[9]同年十二月十二日（1732-01-09），在另一份题本中，他对闽县的描述是：“省会首邑，旗民杂处，沿海疲难冲繁最要之缺。”对泰宁、政和两县，他也指出，“俱系简中之缺”[10]。这些都是金鉷奏折中的用语，而且它们都是具题在雍正九年十二月十九日（1732-01-16）吏部具题议覆之前。不过，如果因此而认定这近四年的时间内吏部与各省督抚间未就此问题有任何互动，似乎也说不过去。

二十年后重新检视相关档案数据，虽然还是无法重建吏部与督抚间的互动过程，但我相信已找到线索显示，作为一方之长的督抚并未完全放弃对地方人事权的竞逐，而是改弦易策，不去正面冲撞既定政策。二十年前我注意到地方督抚对所属地方员缺常有违例题请的动作，也就是将不应题补的部选员缺，以地方紧要等理由，题请调补。当年我认为这是督抚任用私人，以建立与扩张人际脉络的手段。[11]如今细究雍正十二年（1734）雍正皇帝（1678—1735）谕令各省督抚就所属道员、知府、同知、通判、知州、州同、知县等官缺逐一查明、分别更正的相关档案，我认为违例题请其实就是督抚的策略，改以就个案争取皇帝“特旨”的迂回的方式，达到对地方人事的掌控的目的。

二、官缺更定的提出

雍正十二年（1734）九月初八日，雍正皇帝下旨：

各省所定冲繁疲难等缺多未确当，当着各该督抚再行详细查明，据实具题。如题定之后，将来接任督抚仍有题请更改者，将原草率办理之督抚，交部议处。其苗疆、烟瘴、边远等缺，亦着一体分晰确当具奏。如有疏忽，亦照此议处。[12]

雍正皇帝之所以会颁此旨令，乃因直隶总督李卫（1686或1688—1738）的二次上疏。李卫是在雍正十年（1732）七月署理直隶总督，次月实授。九月二十九日（1732-11-16），也就是上任后两个月，李卫即上奏指称：“伏查定例分别冲繁疲难四项，拣选保题，原为整顿紧要员缺起见。今细核直省所定，多未允当。”他举了顺天府涿州与良乡县两个例子。他认为这两个员缺应是“冲、繁、疲、难”四项全备，却都仅被定为“冲、繁”两字。他指出：“涿州地当各省聚会之区，有‘日边冲要无双地，天下繁难第一州’之对。而良乡县更在其北，凡自涿进京者，无不经由其地所供驿站差使，北则直送昌平州，东则竟抵通州、顺义等县；京差必须往返，站路独长，应付最繁；且该县所辖旗多民少，办差乏人，额征钱粮止有一千余两，一切支销须部拨，实在兼有四项全备，而与涿州俱止定为冲繁二字。”[13]李卫在这份奏折中并未要求改定涿州与良乡县的官缺，而是间接地请雍正皇帝就二缺“应否敕部拣补，不归月选”乾断。随后他极言人地相宜的重要，奏请准许将属下不适任者改调后所遗各缺，在该省“部发试用、学习进士、诖误人员三项之内，酌量人地相宜者，题明委署试看，暂停新选”，也就是容许他对这些官员观察一年后再决定是否送部引见，请旨钦定。

雍正十一年六月二十九日（1733-08-08），李卫在一份“为敬请甄别人才等事”的题本中，除了题请将大名府知府章培基、阜城县知县林必仪休致，庆云、安平、安肃、肃宁、新河、获鹿、南乐、威县八县知县改补教职外，再次提出“从前所定冲繁疲难四项及中简各缺实未确当”的看法。因此，为了因地制宜，他与布政、按察两司酌议后，提议将人地不宜的静海、交河两县知县改调中缺，丰润、邢台、南皮、房山四县改调简缺。[14]七月初八日（1733-08-17）奉旨，吏部议奏。九月初八日（1733-10-15），吏部议覆，除了建请同意李卫所提的员缺休致、改补、更调外，还提出，“至直隶各缺，该督既称从前所定冲繁疲难四项及中简各缺实未确当，应令该督详加酌量，另造黄册，恭呈御览，并另册报部存案”。隔了两天，即九月初十日（1733-10-17），雍正皇帝核可了吏部的建议。[15]过了十个月，也就在雍正十二年七月初七日（1734-08-05），李卫除了将各缺不确当的地方逐一查明，分别更正，咨呈吏部在案外，另外又缮造黄册具题进呈。七月十九日（1734-08-17）批定，“该部议奏，册并发”[16]。同年八月二十八日（1734-09-05），吏部具题建请同意都照李卫所拟“冲繁疲难最要缺要缺中缺简缺字样注册”，并于命下之日遵照实施。[17]九月初八日（1734-10-04），雍正皇帝除了同意吏部的拟议外，还下令各省比照直隶省的例子详查后具题，本节开头所引文字即其谕旨内容。

了解整个过程后，我们可以很清楚地认识到，虽然李卫两次提及从前所定冲繁疲难四项及中简各缺未确当，但他其实并未要求重新改定官缺。要求重新更定官缺的是吏部，但吏部也仅建议直隶一省改定，而未扩及全国。谕令各省逐一查明更正其实是雍正皇帝个人的意旨。显然，在制定冲繁疲难四项及要中简缺的问题上，李卫、吏部、雍正皇帝各有立场，各有盘算。这样的互动关系为我们提供了一个窗口，让我们得以了解清代地方督抚在执行中央政策上所实行的策略。

如果检视李卫的疏文，尤其是雍正十一年（1733）六月二十九日所上的“为敬请甄别人才等事”的题本，可以清楚看到，这仅是他的一项策略，用来强调人地相宜及人才难觅的重要性，以合理化其大规模改调人员的举措，达到改调人员的目的。上文提到，李卫在题本中将大名府知府、阜城县知县题请休致，庆云、安平、安肃、肃宁、新河、获鹿、南乐、威县八县知县改补教职，静海、交河两县知县改调中缺，丰润、邢台、南皮、房山四县改调简缺，再加上调补静海县的庆都县知县，他一口气调整了一府、十六个县的人事，幅度不可谓不大。他在题本中对题请改调中、简等缺的静海等六县的描述如下：

又静海县冲繁疲难俱全；丰润县则冲繁难相兼；邢台县附郭首邑，冲繁兼有；南皮县虽原定耑难，实冲疲之地；房山县附京城之西，山径深邃，煤窑间错，旗民杂居；交河县当运河之冲，习俗刁顽，奸宄丛杂，治理均属不易，从前俱定为非四项之中缺，实为疏漏。

很明显，在所提的六县中，官缺订定不实的仅有四县，其中静海与丰润两县，一为冲繁疲难四项俱全，一为冲繁难相兼，从前所定并无不当，只是两位知县一是“才不从心”，一是“吏才终属勉强”，必须更换，分别改署获鹿县，与改补肃宁县中缺。

其实，除了对现职人员进行调动外，李卫也在意对发往直隶的候补人员的安排。他指出：

现在直隶候补人员多有从前部发试用；有近今引见，交臣题补及酌量委署试用；又庚戌科学习期满进士，并癸丑新科进士等数项。其中曾经任过州县者，犹可察其从前政绩之优劣，以为去取；其从未历过仕途而守候已久，不得不用者，必须量其地方，就其才具，先之以委署试看，继之以教导成就，庶得徐收后效。

说明完他对各种候补人员的考虑后，他接着说：

从前所定直隶冲繁疲难四项及中简各缺实未确当。今臣与两司公同酌议，因地制宜。此疏内所劾各员如蒙皇上俞允，则请以静海县知县韩国瓒改署获鹿县中缺，南皮县知县吴嵩改署新河县员缺……

李卫在明言各缺实未确当后，顺势带出他对静海县等十六个职缺的安排。显然，他要表达的，就是由于冲繁疲难四项及中简各缺订定不当，他才需要大肆调动人员，以达到人地相宜的目的。李卫自始至终均未要求更定官缺。

吏部尚书张廷玉（1672—1755）在引述了李卫的一系列人事调遣后指出，静海、南皮、邢台、丰润、庆都等县知县“任内均有督催、征收之案，与调补之例不符”。但他又补充到，其中庆都县知县“系降调之员”，其余四人则“系不胜繁剧，题请调简之员”，他依例应“于本内声明，可否准其调补、调简之处，恭候钦定”。随后，他表示，“至直隶各缺该督既称从前所定冲繁疲难四项及中简各缺实未确当，应令该督详加酌量另造黄册，恭呈御览，并另册呈报臣部存案”。就吏部的立场，直隶总督李卫既然不止一次强调员缺不正确，何不查明更正报部，一劳永逸，使得直隶省的人事更动在既定的规范下进行？至于其他各省所定各缺是否确当，不在其考虑之列。

雍正皇帝同意了李卫所有的人事调动，以及吏部要直隶省重新更定官缺的建议。不过短短几个月期间，李卫两度正式在官文书上提出官缺订定不当的意见，显然让皇帝留下深刻印象。两个月后，也就是十一月间，雍正皇帝在批覆广东按察使张渠（？—1740）的奏折上便直言，“直省所开繁简地方亦多不确当”[18]。对雍正皇帝而言，如果直隶所定员缺有问题，其他各省应该也会有问题。全国性的官缺改定就在一年后雍正皇帝接到李卫所呈的更定黄册后展开。

三、官缺改定

其实，吏部将冲繁疲难四项中兼有一项与二项的员缺归入“简缺”，已变更了金鉷的原始构想。李卫的两次提出是否有意借此扭转形势？李卫对直隶省官缺的改定规模如何？目前所见李卫所举的六个例子多是初定冲繁疲难四项时低估了地方的重要性，但他所谓“未允当”究竟何指，是高估，还是低估？他是借端造势，还是确实发现原定官缺名实不符？很遗憾，目前尚未见到李卫所呈的黄册，无法得知直隶省的更动细节，因而无从判断。不过，从李卫两次上疏均未提出改定官缺的请求判断，他应该无意借由制度性的官缺改定，扩大其对地方人事的掌控。至于其他各省督抚的想法又是如何？是否想借更定官缺的机会增加兼三或四项俱全的要缺数量，以挽回失去的优势？从现今掌握的各省更定结果看来，各省督抚似乎都无此意，因为各省的改定规模都不大，有些“要缺”的数量甚至较前减少。吏部雍正九年（1731）的议覆很大程度上限缩了督抚对所属州县员缺人事的主导权，但他们似乎无意借着这次更定机会挽回劣势。

在下达各省重新题定冲繁疲难四项各缺的旨意后不及一年，雍正皇帝即于雍正十三年八月二十三日（1735-10-08）驾崩。根据目前掌握的资料，雍正皇帝的去世并未影响到他的官缺改定旨意的执行。自雍正十三年四月初九日（1735-05-01）及闰四月初九日（1735-05-30）湖南、广东二省相继具题官缺更定结果后，福建（雍正十三年十月十七日，1735-11-20）、江西（雍正十三年十一月十九日，1736-01-01）、甘肃（雍正十三年十一月二十八日，1736-01-10）、安徽（雍正十三年十二月十四日，1736-01-26）、陕西（乾隆元年二月初六日，1736-03-17）、江苏（乾隆三年，1738）、山西（乾隆七年，1742）等省也在乾隆皇帝（1711—1799）即位后分别具题它们的数据。

检视这些资料不难发现，除了福建、安徽两省的情况不详外——这是因为两省呈送黄册的题本没有载明黄册中的任何内容[19]，其余七省的题报方式不尽相同，内容详略不一。其中最简略的是甘肃省，仅题报定为最要缺、要缺、中缺、简缺的员缺，而未提各缺的冲繁疲难指标数据。[20]其实，这与雍正皇帝要求重新分别冲繁疲难的初衷不符，因为最要与要中简缺等级的区分与当时关心的各缺究竟是由督抚拣选调补，或是由吏部月选问题并无直接关系。

江苏省提报的内容也相当简单，仅列出有更动的员缺。冲繁疲难三项相兼的最要缺，有江宁府等十三缺；二项相兼或专有一项的最要缺与要缺，有海州等十四缺；专有一项或四项俱无的中缺，有睢宁县等三缺；新设的松太海防道、砀山河务通判、通州州同、镇江府新移船政通判等缺则分别定为二项相兼或专有一项的要缺与中缺。不过，江苏省的例子提供了很重要的信息，即在该省六十八个州县中，归督抚调补者有四十九缺，而由吏部月选者仅十九缺。“以十九缺之员，供四十九缺之调补，恐不敷用。”苏州巡抚杨永斌（1670—1740）因而疏请，“将沿海沿河实非险要之靖江、盐城、嘉定、如皋、清河、桃源、宝应、萧县等八县改归部选”[21]。吏部同意，乾隆皇帝也核准。

江西省的题报也是仅举出有更动的员缺，但包括了更动前的内容，如“前定南昌府为冲繁疲要缺，应改为冲繁难最要缺；前定南昌县为冲繁要缺，应改为冲繁难最要缺；前定袁州府同知为冲繁要缺，应改为冲中缺”[22]。更动的员缺数目也不多，计有十一个。其中由二项指标部选缺改为三项题补缺的有南昌县、南丰县、南康府同知三缺，而由三项指标拣选调补缺更动为二项部选缺的有临江府与新喻县，其他各缺的指标或等级虽有更动，但不影响员缺的选任方式。

相较之下，其余四省册报的内容比较丰富，因为此四省除了造送黄册外，还会在题本中摘述册报的内容。湖南省虽然像江西省一样，在题本中也仅举出有更动员缺的前后官缺，但都附上了变更的依据，如“长沙府属长沙、善化二县原拟冲繁疲难兼全，今该二县钱粮依期完纳，应请改为冲繁难三字；益阳县原止专于一难，今查政务纷纭，应请定为繁难二字”[23]。湖南省员缺更动的数目较江西省稍多，计有二十八个，另新增一缺。不过，其中十八个官缺的更动并不影响员缺的选任方式。由督抚拣选调补改成吏部月选的有七缺，而仅有三缺是由吏部月选变成督抚拣调。新增的驿盐道员缺则定为冲繁难三字之缺，请旨简用。