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二清代县辖政区的设置与变革（第1页）

二、清代县辖政区的设置与变革

（一）顺治、康熙年间裁撤冗员

明清鼎革之际，清始入主中原，夹满洲习俗并渐次采纳明代制度，成满汉杂糅之新体制，此单就中央机构杂用满员、汉员而言，于地方行政制度，则多仍因明代而未有大的调整。此际虽值戎马倥偬，然制度之推行均有条不紊。对于州县行政体制而言，有鉴于明代州县官员冗繁，顺治三年，谕令“精兵简政”，以省开支、以纾民困:

谕吏部。朝廷设官治民，而冗员反致病民。各府设推官一员，其挂衔别驻推官尽行裁革。大县设知县、县丞、典史各一员。小县设知县、典史各一员。一切主簿，尽行裁革。原管职事，大县归并县丞，小县归并典史。其裁过推官、主簿，赴部改选。至各府同知、通判各赘员可裁者，通察具奏[19]。

细揣奏令，其中涉及州县等基层政权的机构设置。依此，每县均设知县、典史二员，县丞则依据县份行政事务繁简程度设立，主簿一职则尽行裁撤，每县仅有两至三人的正式行政人员，可谓极其精简。但这项看似“整齐划一”的制度安排并未得到有效遵循，如主簿一职，原定尽行裁撤，但就在顺治八年，规定县丞、主簿、典史、驿丞等官，由吏部酌量选授[20]。可见，该谕令尽裁主簿，只以二三正式行政人员担负整县行政事务，略显操之过急，后不得不加以纠正。

这一时期裁减冗员的尝试并非出于有前瞻性的制度考虑，而是其时财政收支状况使然。清初入关以后，政权尚不稳固。赋税全额征收本已困难，加之各地灾荒频仍，不免有蠲免田赋、以揽人心的政治行为，再加之连年统一战争，军费支出庞大，财政困难是一直困扰清政府的中心问题之一。以顺治十一年为例，其时每年财政节余仅有二百六十万四千六百两，但还要考虑到原额地丁中尚有临时水旱灾害蠲免及小民拖欠数目，难以全额征收。而支出方面，除必要的行政费用及军费支出外，还有非预算支出之项，如每遇出征，需用银米及采买物料、饲养马匹、草豆、赏赉等项[21]，因此，“入不敷出”是清初财政的基本格局。

清政府考虑裁减的冗员主要是非紧要州县的佐杂官。明代州县体制设计中，州县衙门的佐杂官员为数不少，且除了巡检司以外，其余各员均与知县同城而治，甚或同署办公，大多只有一些临时性的行政安排而缺少专责。清初顺康年间陆续裁撤了大量佐杂官员，最多的一次是康熙三十九年，一次性裁撤冗官336员，其中多数属州县佐杂官[22]。这一时期，对佐杂职官的合并成为新的趋势，康熙二十五年改广西山角、山枣驿丞为巡检[23]，使驿站、治安事务合于一身，或以驿丞兼巡检，或以巡检兼驿丞，至雍正、乾隆时，成为裁汰佐杂冗员的重要手段之一。

表2-1清初财政收支状况

资料来源:《清世祖实录》卷84顺治十一年六月癸未，666页。

这一时期，困扰佐杂官员有效行使行政职能的问题还有俸禄。佐杂官员俸禄低微，以致难顾身家性命，更遑论积极工作。康熙帝就曾谈到:“直隶各省州县官或革职、或被参解任、或身故者，妻子尚能回籍。其县丞、主簿、典史、驿丞等微员，革职、解任、身故者，无力回籍。羁留异乡，不免冻馁，甚至有全家死亡者。即使犯罪至死，亦与妻子无涉，甚属可悯。且如各地方鳏寡孤独，不能度日，尚设立养济院，以育养之。此等微员，理应抚恤。”[24]后令督抚设法使佐杂微员及其家眷返回原籍。

以上所论乃是佐杂职官的概况。具体到县辖政区这一层次，仍大体遵循明代旧制，但出现了一些微妙的变化。

就巡检司而言，按制度规定当居于州县城之外，明清皆同。据吕进贵的研究，明代巡检职官虽小，但各有其专辖的防守信地，如此方能彰显巡检之职专，而其在辖区内的功能主要是巡逻盘诘、巡缉私盐、缉捕盗贼、协同防御[25]，多属警政领域。清初延续了明代制度，巡检司仍具有一定的辖区，是一种职能较为单一的县辖政区类型，如山东省泰安州，康熙六十年山东巡抚李树德疏言:“泰安州徂徕山前大小数十村庄，地属山区，民多强悍，应委官兵弹压。查徂徕山前楼德庄在各村适中之地，请将泰安州巡检带兵六十名，移驻其地”[26]。

巡检司本系文职，弓兵数额少，遇到小股流贼还可应付，若遇到“大盗”，难以处理。因此，清代在地方上亦设有武职系统的千总、把总，与文职系统的巡检司等捕盗官协同防御，如广东番禺县市桥镇，本设有虎门协都司一员、千把总各一员，带兵三百驻守，为便于文武协同，另移沙湾司巡检同驻市桥镇防御[27]。遇有巡检难以控驭之地，清政府还往往迁移更高级别的佐贰官驻扎，如江西饶州府浮梁县景德镇，“离县四十里，巡检位卑，不能控制。请移该府同知驻扎弹压。应如所请。从之”[28]。

佐贰官是县级政府机构的重要成员，他们往往与知县同城而治，制度上未曾令其分居于县城之外，这在明代以前基本上如此。以《明会典》为例，其中关于各县官员配备的记载是，“正官知县一员，县丞一员，主簿一员。后县丞、主簿因事添设，无定员”[29]，并未显露出任何制度上“圆融”的余地，整部《大明会典》、《明史·地理志》中也未记载一例关于县丞、主簿移驻县城之外的记载。即使有个别由于种种原因居住于城外，也是出于地方便宜从事，未得到中央吏部的特别授权与认可，这一佐贰官与知县同城而治的局面至康熙年间以前仍在延续。康熙《大清会典》中关于县丞、主簿的记载依然是“县丞、主簿，因事添革，无定员”[30]。

到了清初，这一驻地结构出现了微妙的变化。《清实录》中，县丞第一次设于县城之外出现于康熙二十九年，时密云设立县丞一员驻扎石匣，“管理马匹廪给事务”[31]。《清实录》所记载的康熙年间州同移驻事件亦仅有一例，山西蒲州与陕西朝邑县疆界相连，百姓每每为田土而争斗，且朝邑县治在黄河以西，而其所属王家庄、大庆关皆在黄河以东，难以治理，故将同州州同移驻大庆关、潼关千总移驻王家庄，以资防御[32]。同州州同的移驻与陕西、山西交界处的特殊地形有关。明代陕西朝邑与山西蒲州以黄河为界，大庆关在朝邑县东三十里、黄河之西，万历二十六年黄河西徙，大庆关一带反而居于黄河之东，与朝邑县隔河而望[33]，俗谓“三十年河东、三十年河西”。大庆关一带居民因“关浸于河，孑遗之人，无所归命”，黄河改道前，该地居民有三千七百余家，“风物佳美”，改道以后，“居人发屋四窜，今才二百余家”，且该地自古与潼关为入晋首道，交通位置重要，然而清初“潼关卒戍不遗余力”[34]，而大庆关一带却无官司理，故康熙年间移驻州同驻此，既为控扼奸匪，又为管理该地居民。由于地形因素而与本治相隔之区，是移驻佐贰管辖的因素之一。

整体而言，清初出于节省财政支出的考虑，裁撤了大量佐杂职官。与此同时，不断调整巡检司的驻地，以适应区域政治、经济地位的升降。一个有趣的问题是佐贰官的驻地出现了微妙的变化。县丞、州同等本与知县、知州同城而治，协助处理粮务、水利等具体事务，但自康熙年间开始，个别佐贰官开始移驻于乡村，但其中多是便宜之计，还未升为制度上的规范，其例亦甚少。

图2清初朝邑县大庆关位置示意图[35]

（二）雍正年间分防制度的重大变化

雍正即位以后，实行了摊丁入亩、秘密立储等重要制度。对政区变革，雍正一朝进行了较大规模的调整。根据李尚英等人的研究，雍正年间政区变动的总特征是:其一，省一级政区未作大的改动，主要调整府、直隶州等统县政区;其二，府州县的调整主要是增设而极少废撤;其三，扩大了同城分治的现象[36]。以上研究确当而无异议，对于客观认识雍正帝改革行政体制的功绩很有裨益。但以上所论均是针对县及其以上行政层级的调整、变革，其实，在此之外，雍正一朝对县以下管理体制同样进行了较大规模的调整，其意义不亚于对县以上层级的政区变革——这就是对县的僚属官驻地及其辖区的调整。

清初对佐杂官员的裁撤，使得佐杂数量急剧减少。至雍正初期，延续了顺、康两朝对佐杂职官的裁撤趋势。雍正二年，吏部尚书田从典曾奏请继续裁汰直隶各省佐贰首领等冗员，“可兼者令其兼理，可汰者即行裁汰，现任者准其终任，以后不必选补”[37]，随后湖北、湖南均奏报了裁汰冗员的计划[38];三年裁直省首领、佐贰等缺，其中州县佐杂就有:直隶仓大使一员，江南县丞一员、巡检四员、驿丞四员，江西县丞一员、巡检三员、驿丞十三员，浙江县丞一员、巡检二员、驿丞一员，湖北州同一员，湖南巡检二员，山东巡检、经历二员、县丞十八员，山西州同三员、州判三员、巡检一员、驿丞三员，广东巡检一员、驿丞三员、河泊所官一员，广西巡检二员、驿丞三员，云南州判一员、云龙州吏目一员[39]。其结果是各县官员多止正印官及首领官各一，难以兼理政务，如四川一省，“川省现在之一百一十四州县，除正印官外，仅有州同二员，吏目、典史共一百一十一员，巡检二员。是州同、典史、巡检既属缺少，而州判、县丞、主簿，通省全未设立”，以致“巡防差遣，在在乏员”，又正值“丈量等务，协办尤多”，因此奏请查明“某州县应添某项佐杂，某处系属扼要，应设巡检或分驻州同、州判、县丞弹压巡缉”[40]。可见，清初裁撤佐杂之剧烈产生了较大制度弊端，其势不足弹压地方，必须增置以便佐理政务。到了雍正七年以后，雍正帝对县下佐贰官的设置政策发生了转折性的变化，主要表现是驻地频繁变动，尤其是佐贰官开始由同城而转为分防乡村，且出现了佐贰官与巡检司大量增置的新局面。以下分为三个方面来分述这一时期县以下管理体制改革。

第一，巡检司的调整与变革。雍正、乾隆两朝是巡检司高速增长期，其中尤以雍正朝增长得最为迅速，短短13年，共增设巡检司142个，移驻75个，除去裁汰的43个，净增99个。在清代整个巡检司数量保持基本稳定的背景下，雍正朝显得格外醒目。当然，雍正朝并非一直保持高速增长，雍正七年以前新设的很少，裁汰的很多，总体数量还处在缩减时期，但七年以后，整个巡检司数量急剧增长，见表2-2:

表2-2雍正朝巡检司数量年度变化

资料来源:《清世宗实录》及光绪《会典事例》卷26~30。

图3雍正朝巡检司数量年度变化图

巡检司的增设与移驻与以下几种因素有较大关系:

（1）行政区划变动。雍正朝是清代行政区域变化最大的时期，和康熙朝相比，除州减少45个外，府、直隶州、直隶厅、厅、县各增加32、35、9、27、111个[41]。巡检司的变化趋势与之同步。新设一政区时，往往相应配置整套行政班子，巡检司是其中重要的佐杂官，如雍正五年云南东川府巧家营设置会泽县，即在离府百里之处补地方设立巡检司，管辖五龙、毕七等处，又在远在江外的则补地方添设巡检司，管辖阿木、可徂、普毛、杉木箐等处。[42]雍正六年云南设乌蒙府附郭县永善县，除设知县、教谕、典史等官外，于鲁甸盐井渡地方设立巡检司[43]。雍正朝裁汰、移驻巡检司的数量也较多，分别达43、75个，这多基于当地行政管理的需要，也有因政区改革而裁汰或移驻的，如广东海丰县旧设东海滘巡检一员，雍正九年时裁甲子、捷胜二所置陆丰县，原东海滘地方建立县治，添设知县、典史各一员，按照清朝制度，巡检司不与正印官同城而治，故该巡检司移驻甲子城，改为甲子巡检[44]。也有一些新设政区就是由原巡检司辖区升格而来，如雍正十一年裁义州巡检置义州等，也造成巡检官缺的裁汰。

（2）管理难度增大，巡检司难以兼辖。在县以下重要战略要地，巡检司微员不足弹压之处，往往移驻更高品级官员治理，而将巡检司改驻别地，如河南南阳府，原设南召县，顺治十六年裁南召县并入南阳县，原南召县治仅设巡检司一员治理，但该地“界连万山，路通山陕湖广，五方丛杂，实属要区”，巡检司已不足以治理，故移设南阳府通判驻此，而将此巡检司另设南召、嵩县适中地带的李青店[45]。

（3）裁置驿丞后改置巡检。清代改革驿传事务，将其改归州县管理，故自清初开始，不断裁撤驿丞。也有一些驿站所在，必须添置官员经管，故将驿丞改置为巡检，一来可以协助办理驿务，二来巡检有地方专责，弹压地方。故清初往往裁撤驿丞添置巡检，或新设巡检兼驿丞衔。这一措施，使州县驿务、警务得以统于一人之手，有助于减少冗员，提高行政效率，如广东阳江县太平驿，雍正九年裁撤驿丞，驿务改归知县经管，但于太平地方亦新设一巡检司[46]。又如雍正十二年福建总督郝玉麟奏请移驻增改佐贰案中，南安县大盈驿、仙游县枫亭驿、宁化县石牛驿驿丞俱改为巡检，仍兼管驿务[47]。也有一些驿丞并未裁撤，但令其兼巡检衔，以便于兼管捕务，如河南信阳州明港驿，向设有驿丞，但各有专司，于缉捕均非其司，故请兼巡检衔，稽查匪类[48]。

第二，县丞、主簿等佐贰官开始大量移驻乡村。康熙年间县丞、州同出现了两例移驻于县下的案例。到了雍正时期，这一进程明显加快，但又存在雍正七年之前及之后的差别。根据《清实录》不完全的统计，雍正元年至六年，共移驻乡村19员，平均每年移驻3员，七年至十二年间共移驻78员，平均每年移驻11员。可见雍正七年以后，佐贰官移驻乡村的趋势愈加明显。这一统计上的规律也得到了史料的证实。据乾隆十八年闽浙总督喀尔吉善、福建巡抚陈宏谋在奏请定分防县丞拣选题补之例时追忆到“雍正七年三月内钦奉谕旨:各省佐贰微员有地方职掌紧要，新设新移者，查明具奏，交部注册，遇有缺出，拣选题补，永著为例”[49]，雍正七年的确有一个根据地方形势紧要新设、新移佐贰官员的政治安排。其移驻原因大致有以下几种:

表2-3雍正年间移设乡村州县佐贰数量变化

资料来源:《清世宗实录》。

（1）因地方紧要，添置佐贰巡缉。如台湾县罗汉门地方，其“雄踞万山之中，土地宽沃，内控生番，外屏郡治，北通大武垄以出北路，南通阿猴林散出南路，为奸宄出没、南北往来要害，即朱一贵起乱之所。一贵在罗汉门招匪竖旗，而后出掠岗山。今岗山添设守备，而罗汉门弃置空虚;所谓不遏其源而遏其流者也”[50]，故雍正九年移驻县丞分驻。其添置缘由与巡检司并无二致。

（2）与卫所裁并有关。作为军管型政区，明代卫所构成一种地理单元并与之形成了相应的政治、经济、教育体系[51]。清初对卫所制度进行了重大变革，总体上不断归并到附近州县中。这一卫所制度在清初的变化已引起众多学者关注，并进行了大量细致入微的分析[52]。但少有人注意的是，卫所设置最初与治安有关，一旦裁撤，其设置地的治安将以何种方式得以延续?从雍正年间对卫所具体的裁置来看，佐贰的设立是其中的补偿机制之一。

表2-4广东佐杂设立与卫所裁并举例

资料来源:《清世宗实录》。

（3）距县治较远之地。如江西九江府都昌县，“县治偏在西南，其东北地方，离县窎远”[53]，故奏请移驻县丞于适中的张家岭。河南灵宝县虢略镇、阌乡县文底镇，“距县遥远，易于藏奸”，故移驻二县县丞治之[54]。江苏通州如皋县掘港一带，“港口繁多，县令鞭长莫及”，故设主簿驻此。该地距县治辽远，且盐场众多，私贩往往于此贩卖私盐，曾任掘港主簿的黄桐轩曾回忆道:“通州各盐场私垦为稻田者甚多，掘港尤甚”[55]。

这一时期捕巡官员分划辖区的案例逐渐增多。明代陕北与蒙古交界地区的榆林卫，入清以后于雍正年间，由年羹尧奏请改设州同、巡检司等分而辖之[56]。此外，如贵州永丰州罗斛州判、册亨州同[57]，云南广西府师宗州邱北州同等等[58]，皆于雍正年间出现了捕巡官员分设辖区的现象，其职责还颇为广泛，如罗斛州判、册亨州同，雍正七年贵州巡抚奏请将一切命盗案件俱令两员佐贰专司，而知州不过兼辖而已[59]，“其册亨州同、罗斛州判，虽系佐杂，均有钱粮命盗专责，实与州县不殊。”[60]雍正七年时，雍正帝还下了一道谕旨，令“各省佐贰微员有地方职掌紧要，新设新移者，查明具奏交部注册，遇有缺出，拣选题补，永著为例”[61]，所谓“有地方职掌”就是指分辖一定地域的分防佐贰。此时，佐贰微员中领有辖地的情况应当已经不少，故雍正帝才令各省督抚查明上报，给予题补之例。

第三，典史等管狱官辖区的逐渐形成。一般而言，典史负责监狱，均与知县同城而治，太田出在对清代江南佐杂分防的研究中，“完全找不到典史‘分防’到农村地方的例子”，并据此判断，“整个明清时代他们可能是长驻县城。这或许是源于其职务的特殊性之故，即与监狱行政有密切关系的狱囚稽查是他们的主要工作”[62]。但在雍正时期，史料中却记载了一例典史分防的事例，极为罕见:“云贵总督鄂尔泰疏言:东川一府，地方辽阔，实非一知府、一经历所能遍理。……者海地方，素通乌蒙，暗行不法，应设典史一员，管辖革舍、阿固、伙红等处，驻扎者海。……寻定巧家营新设县曰会泽”[63]。在光绪《东川府续志》中，该典史被称作“分防者海典史”[64]，不止分驻于乡村，且管辖一定区域。但典史分防终究不符典章制度，故嘉庆十六年又将者海典史移归会泽县城，并移则补巡检驻扎者海[65]。

图4雍正五年会泽县分防图