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第二 内阁使团和蒙巴顿方案（第1页）

第二节内阁使团和《蒙巴顿方案》

印度人民的革命斗争加速了英国政府向印度移交政权的进程。英国政府派出内阁使团，制定《内阁使团方案》，并在此基础上成立印度临时政府。由于国大党和穆斯林联盟矛盾重重，临时政府无法运转，制宪会议也形成虚设。蒙巴顿临危受命，出任印度最后一任总督，为打破僵局，他快刀斩乱麻，制定了以印度与巴基斯坦分治为基础的政权移交方案，即《蒙巴顿方案》。

一、内阁使团及其建议

内阁使团

1946年3月23日，由印度事务大臣劳伦斯、贸易大臣克里浦斯和海军大臣亚历山大3位要员组成的内阁使团抵达新德里。他们在印度待了3个月，同印度领袖们一起努力寻求印度宪政问题的解决办法。他们首先同印度总督商量未来的纲领，同各省省督和总督行政会议官员讨论印度的形势，然后会见印度党派领袖、土邦王公和著名人士，主要是与国大党和穆斯林联盟举行谈判。

具体来说，“从3月23日到6月29日，内阁使团在印度的工作大致分为3个阶段。第一个阶段是3月23日至4月17日，广泛与印度各界交谈；第二阶段是4月17日至5月16日，重点与国大党和穆斯林联盟领袖就重点问题交换意见，草拟宪法改革方案；第三阶段是5月17日至6月29日，进一步协调国大党和穆斯林联盟之间的关系，希望帮助他们达成协议，但最终未能取得成功”[8]。

内阁使团在协调国大党和穆斯林联盟之间的分歧时，遇到了不可逾越的障碍。在移交政权问题上，国大党领袖们主张，英国人先撤出印度，把问题留给印度自己去解决，主张建立统一的临时政府，召开统一的制宪会议制定未来印度宪法。而穆斯林联盟则主张英国必须安排好分治事宜后撤出，分治后再由两国各自的制宪会议为各自国家制定宪法。在建立国家问题上，国大党主张，独立后的印度是一个统一的联邦国家，中央权力限制在一定范围内，赋予各宪政单位以充分自治权。穆斯林联盟则坚决主张建立两个独立国家，而且主张巴基斯坦的范围应包括孟加拉、旁遮普、阿萨姆、信德、西北边境省和俾路支斯坦。

内阁使团为了让双方自己协调他们的分歧，特意暂时回避，到克什米尔度假。当他们回来后，发现双方的僵局仍然没有打破。于是，5月5日内阁使团和总督召开由各党派领导人参加的第二次西姆拉会议，讨论解决方案。5日至12日，一共举行了7次正式会谈。内阁使团提出一个建议，即在一个松散的联邦里，各省享有充分的自治权。中央政府负责国防、外交和交通，各省分别联合成为不同的教区，一种是以印度教徒占多数的省组成，一种是以穆斯林占多数的省组成。参加会议的各党派代表在内阁使团建议的基础上，对未来印度前途问题进行了认真的探讨。但是，国大党接受教区省的建议，是以建立一个强大的中央政权为条件的，而穆斯林联盟接受的中央政府，是以建立一个松散的中央政权为条件的。双方各持己见，互不相让。5月12日，第二次西姆拉会议像第一次一样不欢而散。

第二次西姆拉会议破裂后，国大党和穆斯林联盟最后和解的可能性已不复存在，这就为英国政府单方面进行裁决准备了条件。5月16日，英国首相艾德礼根据内阁使团的建议，发表了关于印度政府问题的“白皮书”，即《内阁使团方案》。主要内容有以下几点：

（1）英属印度和土邦组成印度联邦，获得自治领地位。中央政府负责国防、外交和交通，并拥有筹措上述事务所需要经费的权力。除此以外，其他一切权力应由省和土邦政府行使。

（2）英属印度各省联合成3大省教区，即印度教徒区，由印度教徒占多数的马德拉斯、孟买、联合省、比哈尔、中央省和奥里萨6个省组成；西北伊斯兰教区，由穆斯林占多数的旁遮普、西北边境省、信德3个省组成；东北伊斯兰教区，由穆斯林占多数的孟加拉和阿萨姆2个省组成。

（3）中央立宪会议共389名议员。英属印度分教区，由各省立法会议议员按每300万居民1名比例，选出296名，土邦代表93名由王公指定。选举产生的中央立宪会议分为3部分，每部分相当于大教区，可制定所代表的各省宪法，并有权决定是否制定大教区宪法。3部分制宪议员和土邦代表共同制定联邦宪法，宪法的每一条必须得到立宪会议绝大多数议员和各大教区多数代表投票赞成才能生效。

（4）在宪法制定前的过渡时期，英属印度成立受各主要党派拥护的临时政府，由总督在改组总督行政会议的基础上组成。

内阁使团宣布，一旦这个方案实现，根据宪法建立印度政府后，英国对土邦的最高权力即告停止，所有英国与土邦的政治安排失效，在任何情况下，英国都不会把对土邦的最高权力移交给印度政府。

国大党对这个方案的反应是赞成和批评兼而有之。甘地认为，不应该从一个小地区的角度而要从整个国家的角度看待《内阁使团方案》，“它包含有将这个悲伤的国家变为没有悲伤和痛苦的国家的种子”[9]。国大党工作委员会批评该方案具有按照教派来划分印度的一切缺点，但还是宣布接受这个方案，准备参加制宪会议，以便能制定一个自由、统一和民主的印度的宪法。穆斯林联盟因该方案没有答应建立巴基斯坦而感到不快，但因该方案含有建立巴基斯坦的基础而最终同意该方案，并同意参加制宪会议。

《内阁使团方案》发布当天，总督魏菲尔在广播演说中就建立临时政府的席位分配提出了建议，即印度教徒和穆斯林代表各占40%（各占5席），分别由国大党和穆斯林联盟提名，其余20%的席位留给少数教派（锡克教徒和基督教徒各占1席），并且决定如果某一政党不参加政府，就成立没有该党参加的政府。《内阁使团方案》公布后，接着举行了组织临时政府的谈判。国大党认为，总督的建议把国大党视作印度教徒组织，因而拒绝接受。内阁使团和总督对方案作了修改，于6月16日宣布了新方案。

新方案规定，临时政府由14人组成，国大党6人（包括1名“不可接触者”），穆斯林联盟5人，锡克教徒、基督教徒和祆教徒各1人。内阁使团和总督宣布，如有任何政党不同意接受，就授权同意接受的政党组成政府。国大党要求在自己的名额中提出一位穆斯林候选人，遭到穆斯林联盟的反对，总督也不同意。因此，国大党6月26日宣布拒绝参加临时政府，只参加制宪会议。6月29日，内阁使团离开印度回国。行前发表声明，对临时政府组成上发生故障表示遗憾。

二、临时政府组建与纷争

1946年6月，国大党和穆斯林联盟参加了立宪会议选举。选举结果表明，穆斯林联盟的力量与国大党相比，悬殊甚远，国大党获得192席，穆斯林联盟获得70席位。因此，在国大党拒绝参加临时政府的时候，魏菲尔总督拒绝穆斯林联盟按原规定单独组织没有国大党参加的临时政府，决定暂不成立临时政府。穆斯林联盟对此极为不满，认为总督自食其言是对穆斯林联盟的蓄意侮辱和蔑视。

7月6日，国大党在孟买召开年会。在甘地的提议下，贾·尼赫鲁当选为国大党主席。贾·尼赫鲁声明反对任何分割印度的计划，《内阁使团方案》不是最后计划，国大党可自由修改。之后，魏菲尔总督以书面形式建议国大党主席贾·尼赫鲁组织临时政府，预定由总督任临时政府总理，贾·尼赫鲁任副总理，放弃教派对等原则，国大党成员与穆斯林联盟成员在临时政府中的比例为6∶5。贾·尼赫鲁和国大党同意组织临时政府。

穆斯林联盟针锋相对，于7月29日在孟买召开会议，并通过决议，撤销接受《内阁使团方案》的决议，不但不参加临时政府，而且不参加制宪会议；此外，决定采取直接行动，争取建立巴基斯坦。决议获得通过后，真纳作了总结报告：我们已经作出最具有历史意义的决定，穆斯林联盟自诞生以来从来没有做过除宪政方式和宪政谈判以外的事情，但现在我们被迫处于这种地位，不得不与宪政手段告别了。穆斯林联盟工作委员会授权真纳为达到目的可以采取任何行动，并确定8月16日为“直接行动日”。

“直接行动日”那天，印度许多大城市爆发了大规模的印伊教派流血冲突。加尔各答市在3天的冲突中，至少有5000穆斯林和印度教徒丧生，2万人受伤，15万人无家可归。冲突很快从加尔各答蔓延到孟加拉、比哈尔、孟买、阿迈达巴德和拉哈尔。