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第十二章 COP26谈判与中国未来的气候治理展望（第1页）

第十二章COP26谈判与中国未来的气候治理展望

2021年11月1日至11月12日，《联合国气候变化框架公约》

第26次缔约方大会（COP26）在英国苏格兰格拉斯哥举行，本次大会在落实《巴黎协定》与应对全球气候变化的国际治理谈判中取得了重要的阶段性进展，令气候治理共识进一步得以深化，令碳中和与《巴黎协定》气温目标进一步得到认可。COP26所取得的多项气候成果在未来全球气候治理进程中均将发挥重要作用，对未来各国低碳减排路径、国际气候治理合作、绿色金融市场投资、全球绿色经贸往来等领域的发展前景和演进方向也具有一定的启示意义。

本次会议的时点具备历史性，一是COP26大会本应于2020年举行，但却因全球新冠肺炎疫情而推迟，从而本次大会将深入涉及后疫情时代全球经济复苏、绿色复苏、气候治理的综合进程，疫情凸显了可持续发展的重要性，各国逐渐意识到应当以绿色发展为框架开展经济转型，并与应对全球环境气候变化相结合；二是2021年作为全球“碳中和元年”，越来越多的国家在联合国的敦促和呼吁下集中设立或重申到本世纪中叶实现碳中和（温室气体净零排放）的重要承诺，在此背景下，自COP26大会起，碳中和主题将始终贯穿于未来历届气候大会谈判与博弈之中，21世纪全球气候治理的转折将始于“碳中和元年”;三是包含跨国碳市场交易规则在内的《巴黎协定》实施细则历史遗留问题亟待谈判得出最终结果，以应对日益严峻的国际碳减排形势，COP26需要尽快达成进一步共识以推动联合国2030年可持续发展议程的顺利开展。

对于中国而言，中国在应对全球气候变化上正迅速提升国际影响力，逐步实现了从参与到深入参与并广泛合作，再到引领全球气候环境治理的过程，展现了全球第一大碳排放大国，同时也是第一大碳减排大国的责任担当，开启了世界历史上规模最大、效率最高、影响最广的一次绿色低碳减排运动。同时，就COP26而言，中国和发展中国家在全球气候治理谈判的舞台上正开始发出越来越多的声音，受到了世界各国尤其是发达国家的关注和重视。对此，中国必须在气候谈判上提高大国话语权和竞争力，在全球碳中和进程的背景下争取发展中国家在工业化进程中应有的合理权益。

一、COP大会与全球气候治理的历史背景

COP大会可以称为应对全球气候变化领域的最高规则会议，每年几乎全球所有国家和地区都会在COP大会上展开国际气候谈判并争取权益。

1992年6月，《联合国气候变化框架公约》开放签署，1994年3月，该公约正式生效，随后自1995年至今，缔约方会议（COP）已累计举办到了第26次，其间通过一系列持续的国际谈判和博弈形成了大量气候治理的国际成果，为各个缔约国，尤其是为发达国家制定约束性的法律义务，以控制温室气体排放、减缓气候变化，使当前的全球生态系统和社会系统能够自然地适应气候变化，确保粮食生产免受威胁以及令世界经济发展能够可持续地进行，并在发达国家与发展中国家之间的责任分配、发达国家对欠发达地区的国际支援等方面展开协商。

全球气候变化问题与国际气候治理议题先是经历了近30年的曲折发展后达成了共识，又经过了20年的谈判才逐渐以本世纪气温升高幅度可控为目标建立起覆盖全球各国的气候治理国际体系。其间，COP会议作为气候谈判的一项重要载体贯穿其中。

具体而言，纵观近半个世纪以来的气候治理史，应对全球气候变化的核心逐渐从单一的降低温室气体排放转变为控制世纪气温变化幅度、多角度多举措应对气候问题、推进全球绿色转型与可持续发展进程等目标相结合的综合治理体系。

1972年6月，第一届联合国人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩举行，各国政府首次共同讨论环境问题，并提议重视工业温室气体过度排放造成的环境问题。

1988年，政府间气候变化专门委员会（IPCC）由世界气象组织和联合国环境署合作成立，于1990年首次发布《气候变迁评估报告》并指出工业化时期二氧化碳和温室气体排放带来的气候变暖问题。

1992年6月，联合国环境与发展会议在巴西里约热内卢召开，《联合国气候变化框架公约》达成，要求各成员国以“共同但有区别的责任”为原则自主开展温室气体排放控制。

1997年，IPCC协助各国在日本京都草拟了《京都议定书》，目标在2010年全球温室气体排放量比1990年减少5。2%。但是随后二十年间，《京都议定书》并没有达到理想的效果，“共同但有区别的责任”原则也没有发挥出强烈的约束作用。虽然欧盟成员国普遍在1990年左右达到温室气体排放峰值，但到2010年全球总排放量不仅没有减少，反而比1990年增长了近46%，美国同样也没有实现气候承诺。

2015年12月，法国巴黎，联合国195个成员国在2015年联合国气候峰会上通过了《巴黎协定》，以取代《京都议定书》，敦促各成员国努力将全球平均气温上升控制在较工业化前不超过2摄氏度、争取在1。5摄氏度之内，并在2050—2100年实现全球碳中和目标。

当前，《巴黎协定》是全球气候治理体系的核心与基础，现共有178个缔约方，但其在五年间的执行力度并没有达到联合国的预期，部分国家没有切实践行减排承诺，或所制定的减排方案无法满足既定的气温控制目标，未能朝正确方向前进。为此，在2020年12月《巴黎协定》签署五周年之际，联合国与英法等国共同召开了2020气候雄心峰会，联合国秘书长古特雷斯呼吁全球各国领导人“宣布进入气候紧急状态，直到本国实现碳中和为止，并采取更激进的减排措施把可持续发展目标写入具体政策且加以落实”。碳中和呼吁得到全球上百个国家的响应，其影响范围进一步扩大。

因此，自2021年COP26大会起，21世纪气温上升控制与实现碳中和两项世纪性、历史性的重要目标将成为后续国际气候谈判与合作的最核心议题，伴随着21世纪全球能源、经济、贸易、金融转型。随着气候变化问题日益严峻，气候治理上的国际权益将越来越关系到各个经济体的发展前景和国家实力，国际关系正在随着气候治理进程不断升级和重塑，自“碳中和元年”到2030年联合国可持续发展议程，21世纪第三个十年将是“气候剧变”的十年，在应对气候变化的国际进程中掀起新一轮的世界政治经济大变局。

二、COP26进展与成果：全球碳市场的历史性突破

在COP26开始之前，社会各界对于大会期待不一，部分业内人士对大会抱有较高预期，认为将会创造气候历史，但更多人对大会预期较低，认为在应对气候变化上并不会有更实质的、更有效的进展。

事实上，COP26纵然没有令所有人满意，但在一定程度上却取得了阶段性的成果，例如，最大的两个碳排放国——中国和美国，联合发布了气候声明，为各国树立了气候治理与合作的重要参考；大会在减少煤电使用、控制甲烷排放、建立气候基金等方面达成了一系列国际共识；更值得关注的是，COP26关于《巴黎协定》中碳排放额度的国际转让问题谈判达成了协议，在建立全球碳市场的进程中迈出了历史性的一步。

首先，应对气候变化的国际共识得到了全球各国的高度肯定与重视，中国再次向世界进一步展现了气候责任的大国担当。

2021年11月13日，COP26会议通过了《格拉斯哥气候公约》，该公约要求各国维持《巴黎协定》所提出的把全球气温升高幅度控制在1。5摄氏度以内的目标，以及逐步减少煤炭使用。

而在大会召开期间，联合国发布了《2021年全球气候状况》临时报告，以向世界展现气候问题的严峻性，以及开展气候行动的迫切性。联合国指出，全球在过去7年间已经创下了有史以来最热的温度纪录（即2015年至2021年是有气温记录以来最热的7年），大气温室气体浓度、累积热量数据均创新高，气候暖化严重影响到了冰川融化（北极冰川融化造成全球海平面持续升高，严重威胁到岛屿国家和沿海城市；高山雪线不断升高致使部分河流断流，进一步带来干旱）、海洋变暖（地球系统中大约90%的累积热量储存在海洋中，气候变化对于海洋生态系统和海洋生物将造成不可忽略的负面影响）、极端天气（2021年，全球各地以高于过往的频率发生了洪水、飓风等大量极端灾害）问题。

在严峻的气候环境变化下，联合国在2021年陆续开展了大量气候问题所引发的社会经济问题研究，例如，气候变化对粮食安全、农业生产活动造成的影响。气候问题引发了人口迁移以及流离失所，尤其是海平面上升对沿海地区居民的影响和极端炎热对非洲地区居民的影响；同时，生态系统也遭到了不同程度的破坏，这些问题需要各国积极面对并采取有效措施予以应对，且光靠资金捐款和投入并不能长久地解决问题，必须不断探索切实有效可行的针对性方案。

对此，中国在缔约方大会上表明了面对全球行动紧迫性的责任承担，习近平主席的书面致辞建议表明了中国的三大原则：一是维护多边共识，国家之间尤其是发达国家和发展中国家之间，必须在已有气候危机共识基础上增强战略互信，不将气候问题当作政治斗争；二是必须开展务实的行动，尤其是西方发达国家对于气候治理和气候援助的承诺应当说到做到，否则便没有指导其他国家气候行动的公信力；三是将绿色转型作为核心目标，充分结合技术创新、能源转型、产业升级等，探索碳中和时代的发展路径。

其次，中美作为全球最大的两个经济体，同时也是最大的两个碳排放国，在气候领域的国际合作为世界各国提供了基础参照。

COP大会期间，中美两国发布了《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》，亦成为COP26的一项重要气候成果。此前在2021年4月17日，美国气候特使克里访华后，中美发表了一份《中美应对气候危机联合声明》，在该声明中，两国都计划在格拉斯哥COP26大会之前制定各自碳中和长期战略。为此，中国在2021年10月出台了《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，且国务院同时印发了《2030年前碳达峰行动方案》;美国白宫则在11月1日公布了到2050年实现净零温室气体排放的战略（计划到2030年将温室气体排放量相对于2005年的水平减少50%—52%，比奥巴马政府时期的目标提高了近一倍）。

在COP26期间的联合宣言中，中美双方继续肯定了联合国《巴黎协定》温控目标以及所需努力的重要性，并在此框架和共识下开展气候治理的国际合作，具体来看：

第一，在合作内容方面，中美计划将开展标准合作，包括21世纪20年代减少温室气体排放相关法规框架与环境标准，在标准合作上的话语权将引起中国的重视和争取；同时，将开展产业与技术合作，包括部署和应用技术，如碳捕集、利用、封存和直接空气捕集，这些都将成为气候治理中后期（从碳达峰到碳中和时期）必须部署和主导的关键技术，直接关系到绿色技术的国际实力竞争，以及碳中和目标是否能够顺利实现。

第二，美国在联合宣言中提出了一些自身正在进行并继而要求中国也着手开展的工作，例如，将甲烷排放检测与减排纳入温室气体减排工作之中并要求中国制定相关战略；同时，美国制定了到2035年100%实现零碳污染电力的目标，实现电力行业的完全脱碳，而中国目前计划“十五五”时期逐步减少煤炭消费，出于客观条件和能源安全等方面的考虑还无法立即摆脱和弃用煤电。

第三，关于发达国家支持发展中国家减排问题，中美提出了一些重要共识，例如，双方重申了共同但有区别的责任和各自能力原则，应在气候问题上充分考虑不同国情，肯定了发达国家持续到2025年每年集体动员1000亿美元的目标并以此来回应发展中国家的客观需求，同时中美将推动相关发达国家资金的落实。但是该共识的前景有待进一步观察，美国对于发展中国家的资金支持未必到位，且不可避免地会卡在国会那一关，并可能在资金不到位的前提下胁迫他国按自身意愿开展气候行动。

最后，跨国碳交易和全球碳市场建设进程在COP26大会上取得了关键性的突破进展。

此前，《巴黎协定》第六条关于国际间碳市场与减排成果国际转让问题的谈判迟迟没有达成共识，但在COP26大会上，该议题终于得到了阶段性的进展，是COP26最值得关注的一项重要历史成果。全球碳市场谈判是一个全球气候治理领域多年来的历史遗留问题，《巴黎协定》第六条允许碳减排成果的国际间转让，比如，A国在B国投资清洁能源，不仅能让B国实现能源转型和基础设施绿色升级，也能将为B国实现的减排成果计入A国，在国际气候治理大框架下对A国和B国双方而言在理论上是互利共赢的市场体系。从实际操作角度，碳减排成果的国际转让以各国自主承诺目标为基础，让减排成本较高、实现目标较难的国家向其他已经超过减排承诺量的国家购买碳信用额度，购买方减少一个排放单位（一吨二氧化碳当量），出售方则增加一个。

国际间碳交易有利于那些大力开展清洁能源出口投资的国家，比如，中国在2021年9月宣布停止海外煤电项目，进一步提高对“一带一路”沿线国家的绿色投资；国际间碳交易也有利于具备发展清洁能源自然条件但缺乏技术和投资的国家，比如，巴西碳交易的顺利开展能为有清洁能源发展需求的国家带来对外国投资的吸引力，并加快发展中国家的碳减排进程。

COP26为全球碳市场的建立迈出了关键一步，而其中还存在三个需要在后续气候谈判中解决和改善的问题：一是如何避免碳减排量在两国之间的重复计算，需要对国际间碳排放的核算制度和交易制度进行统一和完善；二是确保减排力度净增长，而不是拆东墙补西墙，使国际间碳市场沦为亡羊补牢的政治博弈场；三是交易机制的问题，怎样设计碳排放转让制度，尤其是参与国家较多的时候，买卖公开下要避免大宗跨国碳信用交易对于国际碳价的冲击。