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第十章 欧盟碳关税带来的绿色挑战与中国应对（第1页）

第十章欧盟碳关税带来的绿色挑战与中国应对

气候问题是一个全世界的经济问题和政治问题，气候政策涉及政府目标和全球治理之间的复杂关系，而欧盟在全球气候治理和谈判中占据重要影响力，在中国对外开展国际绿色低碳竞争与合作的过程中是不可忽视的国际组织，针对欧盟在气候领域展开的一系列动向，中国必须时刻关注并加以重视。

2021年，欧盟集中开展了一系列气候计划与行动，例如，7月14日宣布气候变化一揽子措施，包括碳边界调节机制（CBAM碳关税）、欧盟碳市场改革等十一个立法草案。其中，以碳关税对国际绿色贸易和低碳竞争格局的影响最大，涉及的范围最广。在世界范围内，欧盟是气候领域国际政策的重要领导者之一，其完善的碳市场和碳定价政策也为其低碳发展路径提供了基础支持；同时，欧盟是

第一个在国家或高于国家级别范围内推出碳关税的地区，对于碳中和时代的国际绿色贸易和全球碳减排进程将产生不可忽视的重大影响。2021年年初，中国超越美国成为欧盟最大贸易伙伴，2020年欧盟从中国进口额达3835亿欧元，使得“气候贸易”“气候关税”“气候倾销”成为新阶段国际贸易的最重大问题。

碳关税，即碳边境税、碳边境调节机制，主要指运用贸易关税手段减少国际碳排放，最早在2007年由法国前总统雅克·希拉克所提出。欧盟计划对钢铁、水泥等导致高碳排放的进口产品征收一定比例的关税，以应对全球气候变化。碳关税的争议较大，将会影响国际贸易公平性，甚至对全球绿色贸易规则产生阻碍和破坏。为此，中国以及以制造业出口为主的发展中国家必须重视欧盟碳关税下隐含的国际绿色经贸问题与政治问题，重视自身发展权益，提前制定更为有效的应对举措，在全球气候治理中抢占优势领先地位，争取发展中国家的气候话语权。

一、欧盟加大绿色低碳投入以重振气候影响力

欧盟自20世纪《京都议定书》时期以来，在应对全球气候变化上所开展的行动成效有限，国际气候影响力日益减弱。最近一年内，碳中和迅速成为国际政治经济最热门、最前沿的核心议题，欧盟集中出台大量措施加大力度开展气候转型，不仅大幅提高了成员国的计划减排量，还积极开展碳市场、绿色金融市场改革，意图尽快在全球碳中和竞争中占据优势，并重拾气候领导力和影响力，与中国、美国等温室气体排放大国展开绿色博弈。

从战略规划角度，欧盟通过“欧洲绿色协议”开展一系列绿色新计划，重建欧洲可持续发展体系。

欧盟高度重视碳中和时代绿色发展机制的重要性，意图建立起气候适应型和环境友好型的绿色经济发展模式，作为核心指导，推动“欧洲模式”成为发达国家群体的碳中和路径参考标杆。

第一，确定了区域碳中和减排目标承诺，在2019年12月由欧委会公布的应对气候变化、推动可持续发展的“欧洲绿色协议”中，欧盟提出到2050年令欧洲成为全球首个实现整体碳中和的地区。为确保欧盟所承诺的2050年净零排放，欧盟整体提高了减排量约束，计划在2030年实现将温室气体净排放量在1990年的水平上至少减少55%，其所需的减排努力大幅集中在未来十年内的具体行动与规划之中。

第二，从实施路径的角度，欧盟在产业上制定了详细的路线图和政策框架，聚焦清洁能源、循环经济、绿色科技等方面，政策措施覆盖工业、农业、交通、能源等几乎所有经济领域，以加快欧盟经济从传统模式向可持续发展模式转型。例如，在交通运输行业，欧盟计划通过提升铁路和航运能力，大幅降低公路货运的比例，并加大与新能源汽车相关的基础设施建设，2025年前在欧盟国家境内新增100万个充电站，德国、英国等汽车工业发达的国家则计划逐步减少并禁售燃油汽车。

第三，从货币政策与金融投资的角度，欧盟虽然没有明确提出具体的货币政策，但计划将参考气候变化与向可持续经济过渡这两个客观和主观因素，通过对通胀、产出、就业、利率、投资和生产率等宏观经济指标的影响，来影响价格稳定、金融稳定和货币政策的传导，根据其具体作用方式来将气候因素纳入政策框架之中，包括信息披露、风险评估、抵押品框架和企业部门资产购买等货币政策中，并通过税收、贸易、公共采购等内外政策，推动欧盟气候行动和经济转型顺利进行。同时，大力推动气候投资与低碳投资，政府与市场共同发力，带动私营部门的积极性，推出“可持续欧洲投资计划”，在未来欧盟长期预算中开辟出至少25%专门用于气候行动。欧洲投资银行启动新气候战略和能源贷款政策，到2025年将把与气候和可持续发展相关的投融资比例提升至50%。

从绿色金融角度，欧盟出台欧洲绿色债券标准维护绿债市场，占据绿色金融支持气候行动的先手优势。

2020年，欧盟绿色债券市场发展迅速，当年全球有49%的绿色债券以欧元计价，包括德国和法国均在绿债发行量上超越了中国，其主要原因在于，一是欧盟所提出的为了应对“漂绿”现象、保护投资者；二是欧盟收紧2030年的减排目标（包括此前提到的绿债革命计划下的新绿债标准、碳边境税草案、碳市场改革）以挽回欧洲气候治理影响力的意图必须依靠大规模的资金予以支持，并推动绿色资金与欧盟减排目标之间的联动性，例如，绿色债券标准与可再生能源和减排目标相挂钩、碳市场改革将与交通领域和航空业的碳定价挂钩、碳边境税和相关的货币与财税政策产生联系等。

欧盟将出台的绿色债券新标准是对现有标准的补充，具备自愿性，虽非强制法律规定，但将采用在欧盟登记并受监管的外部审查人员检查的方式进行项目核查，确保募集的资金100%用于符合欧盟绿色项目分类的用途（作为对比，中国绿色企业债则要求用于绿色项目的金额不低于募集资金总额的50%，而绿色公司债则要求不低于70%，另外30%的募集资金可以不用于绿色项目，可用于补充自身流动性需求，偿还其他未到期债务或应付利息，中国比例也低于国际惯例，国际惯例要求95%以上的资金投入绿色项目）。欧盟绿债新标准也将加大力度推动疫情后的欧洲绿色经济复苏，在新冠肺炎疫情之后欧盟所推行的7500亿欧元的复兴计划，将至少有30%的资金由绿色债券市场提供支持，并通过绿色升级大大提振生产效率。

欧盟绿债的市场化以及民营资本参与程度较高，中国则以国企和央企等优质发行人作为扩大绿色债券发行规模的主要组成部分，央企绿债的票面利率低于国企，二者也低于其他类型的债券，民营企业和资本开展绿色债券发行和绿色项目的积极性与欧盟相比仍存在一定的差距。在政府引导、市场参与的基础模式下，未来碳中和目标下的绿色发展进程需要大量社会资本的进入才能满足具体减排目标的资金、技术、管理等需求，欧盟在此方面存在一定的优势。

从减排路径角度，欧盟大幅提升减排目标以全力应对21世纪中叶的全球碳中和气候治理目标。

为及时推进欧盟碳中和进程，欧盟计划将交通和电力这两个领域未来十年内的短期减排目标进行大幅提高，预计欧盟将把2030年可再生能源的终端消费占比目标从32%提高到最新的39%，整体占比将比2020年扩大近一倍，并将可再生能源在交通领域中的占比从当前的14%提高到26%，其水平普遍高于欧盟成员国当前的2030年减排计划。

从能源目标来看，2020年，欧盟可再生能源终端消费占比约20%，相比于2004年（9。6%）提高了一倍，当年实现此前设定的旧目标，但当时的目标是按“国家行动计划”的方式分配给各个成员国，绝大部分国家均在2020年得以完成，新目标在很大程度上是在考验各成员国加快部署清洁电力的决心。为此，欧盟竞争监管机构正在考虑修改国家援助法，计划允许成员国对可再生能源项目提供最高100%的补贴，提供政策支持，而不仅仅是依赖市场。欧盟可再生能源计划反映出两点：第一，欧盟大力提高减排目标，包括2019年计划的绿色债券革命与欧洲绿色新政，具备一定的必要性。因为欧盟2020年人均碳排放量近8吨，高于中国，且自20世纪90年代以来的改善幅度极低，欧盟的减排优势主要在于成员国人口较少且经济发达，从而总排放量低且经济发展综合质量高。欧盟要在2050年左右实现碳中和的难度高于各界预期，并且欧盟自《京都议定书》时代以来就逐渐在丧失气候治理的国际话语权和主导权地位，在光伏等清洁能源产业上的发展增速和优势也不及中国，不得不通过建立更激进的减排目标来弥补差距。第二，欧盟的计划表明电力部门减排在碳净零排放目标中占据核心地位，并且欧盟清洁发电目标能否实现在很大程度上取决于终端电气化进度和终端能源消费需求的增速，该过程将伴随着电力供应的清洁替代。

从减排路径来看，欧盟预计将在能源领域开展两项基础性工作，一是将可再生能源在能源结构中的约束性目标进一步提高到40%以上，并将该比例通过各成员国具体进展状况和未来阶段性目标来进行分配，细分为成员国的清洁能源替代承诺，同时建立起成员国目标考核机制；二是提高能源利用效率，从整个欧盟大范围层面上提高具备约束性的强制节能目标，成员国按照统一的能效标准开展能源行业的技术升级。而欧盟在减排辅助领域的交通方面则更为激进，2026年起欧盟的道路交通将被排放权交易覆盖，并考虑将航空业也纳入碳市场之中。

二、欧盟启动碳关税的目的与影响

当前，全球各国还未就碳边境调节机制（碳关税）的具体规则、模式、实现方式等达成一致，并没有建立起全球气候治理框架下符合各国低碳减排利益的公平机制，也没有专门的国际碳关税同盟或协定。而欧盟启动碳关税所宣称的用意是希望欧盟国家针对全球其他未遵守《京都协定书》的国家课征商品进口税，因为欧盟本身的减排政策较为严格，国内生产商面临较大的碳约束成本，在欧盟碳排放交易机制运行后，欧盟国家所生产的商品将遭受不公平竞争，特别是境内的钢铁业及高耗能产业。

但是，碳关税的性质在当前碳中和背景下的国际贸易格局中发生了变化，碳关税在一定程度上是一种贸易保护主义，欧盟推出碳关税之举本身却将加剧全球范围内的贸易不平等，不利于广大以制造业生产和工业化出口为主的发展中国家，尤其是与欧盟贸易往来频繁的国家。

首先，欧盟计划推出的碳边境税损害了发达国家和工业化国家之间的碳减排的公平性，不利于发展中国家的合理权益。

欧盟的《碳边境调节机制议案》中提出，计划自2023年起，与欧盟有贸易往来的国家如果不遵守相关的碳排放规定，其出口至欧盟的商品将面临碳关税的征收。碳排放规定、关税额度等几乎均由欧盟单方面决定，没有任何谈判与协商，其目的和意义必然存在争议。

从企业角度，欧盟对进口产品征收碳关税，将直接削弱那些具有较大碳排放足迹的石油、钢铁和其他行业的外国供应商的合理利润（据相关机构预测，欧盟实行碳关税后平轧钢产品、半制成金、烟煤、机械和化学制浆等行业的潜在利润将下降10%—65%，平轧钢材行业的平均利润将下降高达40%），并使部分清洁产业的公司具有暂时性的竞争优势，使得跨国企业面临更大的减排压力和转型难度。

从碳减排的国际公平问题的角度，碳边境税在一定程度上会损害部分发展中国家的合理利益，因为在国际贸易和全球产业链中，部分发展中国家处于产业链的中下游地区，从事高污染、高消耗、高排放的工业生产和产品组装等，既没有实现GDP的高质量和高效率发展，也负担了较高的碳排放量。以欧盟为主的处于产业链上游地区的部分发达国家消费了这些商品，但并没有为商品所隐含的碳足迹进行补偿，反而有大部分第三产业占比较高的发达国家已经早早实现碳排放达峰，此时欧盟推出碳边境税将进一步加剧国际碳减排责任划分的不公平性。发展中国家必须面对的问题是在气候问题谈判上不得不为了共同利益而加强合作和共同发声，综合生产端和消费端的碳排放足迹对国际碳减排责任进行气候治理谈判。

其次，在“隐含碳”问题的客观背景下，欧盟碳关税颠倒了“隐含碳”问题的责任分担。

从国际角度，发展中国家普遍存在“隐含碳”问题，例如，中国作为“世界工厂”，制造业发达，生产了大量被其他国家进行消费的产品，从而本土滞留了大量“隐含碳”，属于由发达国家产业链外包形成的碳排放转移，该问题在进口原材料进行生产并出口成品的国家较为普遍。据统计，中国的“隐含碳”在2015年的总量大致为20亿吨二氧化碳当量（数据停留在2015年，原因在于投入产出表存在一定的数据时间滞后性），大约占当年全国温室气体排放量的14。

根据碳排放生产者原则，这些处于工业化进程和产业链下游的发展中国家面临着碳总量核算压力，例如，中国制造业占全球比重高达约30%，大量生活消费品在中国生产并出口到他国消费，而生产过程所产生的“隐含碳”按照生产者负责的原则将被计入中国。但国际社会并没有统一完善的核算机制明确全球碳足迹的来源和去向，尤其是在中国的碳排放量中有7%—14%是为了供应美国消费市场，有更高比例供应欧盟国家市场。欧美发达国家虽然消费了商品，但没有为其碳排放负责，使以中国为首的部分发展中国家同时成为贸易净出口大国和碳排放净进口大国，高估了这些国家在气候问题上的真实责任，令其面临更严峻的减排压力，严重缺乏碳减排国际责任分配的公平性。

同时从国内角度，“碳锁定”的问题也在“隐含碳”的基础上困扰着发展中国家，发展中国家尚未实现工业化，以化石能源为基础的技术系统和能源利用系统所建立的经济发展模式具有强大的惯性，例如，火电厂的寿命周期长达数十年，即便提前退役，也要面临资产搁置和满足稳定用电需求的矛盾，并且对于不同地区而言也存在对于地方财政的不平衡影响和矛盾，最终给发展中国家带来了相当严峻的减排压力。