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第十二章 COP26谈判与中国未来的气候治理展望（第2页）

三、从气候大会看国际减排格局变化趋势

历届COP气候大会，各国齐聚一堂，共论应对全球气候变化与推动世界可持续发展进程的责任划分、规则制定、路径选择等问题，历年大会的重要进展均是各方博弈的共同结果，并不断影响全球低碳减排格局的演进方向。

首先，在气候治理与低碳减排的国际格局下，《巴黎协定》在深化共识的基础上不断细化具体规则。

历次《联合国气候变化框架公约》缔约方大会均更进一步肯定应对全球气候变化的国际共识，这一共识的深化维护了国际社会的多边信任机制。虽然COP26大会召开前部分业内人士预计本次大会谈判取得颠覆性成就和转折的可能性较小，且根据当前现状而言，

实现《巴黎协定》1。5摄氏度目标的难度过大，尽力维持原有的2摄氏度目标也仍需要极大的努力，但是，即便在控温幅度的实际目标上有所争议，但各国在应对全球升温和极端天气的态度上从未像如今这样高度一致。

近年来，《巴黎协定》已成为世界共识，从今往后的气候大会谈判并不集中在是否要肯定《巴黎协定》，而是如何落实：

一是采取哪些路径举措来全面有效实施《巴黎协定》》，当前各国仅处在碳中和目标的提出阶段，还没有大国探索出有效的和具备借鉴参考价值的具体实施路径，也缺乏受各国信赖和认可的国际合作机制。

二是在气候目标的自主贡献上，各国对于承诺目标的落实与执行程度是否能建立起有效的激励约束惩罚机制，过往的历史经验表明，以美国为首的部分国家多次未能兑现减排量承诺，也没有承担相应的责任与后果。

三是在气候目标的国际责任划分问题上，发达国家能否兑现为发展中国家提供资金、技术、能力建设等方面的支持承诺，否则无法在气候问题上建立起大国威信。

其次，中东摆脱石油依赖开展能源转型，非洲欠发达地区争取气候治理体系下的合理权益，将会逐渐成为未来国际气候谈判中两项重要内容。

在格拉斯哥COP26大会的尾声，埃及和阿联酋两国分别确定举办2022年的COP27及2023年的COP28两次大会，体现了在应对气候变化和低碳转型下非洲和中东地区的发展趋势。

对于非洲来说，埃及确定承办COP27时表示其将是一次真正的非洲会议，希望在气候等优先领域取得融资进展，以跟上世界在减缓碳排放和碳中和方面的步伐。在气候危机下，非洲高温干旱地区受到的影响远远高于城市化和工业化进程较为领先的国家，且非洲一些不发达国家应对气候危机的能力较弱，也缺少开展低碳转型和绿色升级的基础。本次COP26大会亦多次强调了发达国家的义务和对于发展中国家和欠发达地区的援助，尤其是1000亿美元承诺如何兑现，以及采取何种资金援助的方式与计划来推动非洲地区开展气候适应工作。

对于中东来说，阿联酋、沙特等靠石油资源起家和储量较高的国家目前正积极寻求绿色转型，沙特在2021年10月宣布到2060年实现碳中和，原本对于气候变化与碳排放问题并不积极的沙特，在近两年态度发生了转变，而阿联酋近两年来也积极开展绿色交通、蓝绿氨能源转型以及召开绿色经济峰会。承办COP28体现了中东地区在国际政治经济形势向清洁低碳转型的大环境下，一是需要减少对于石油的依赖，二是通过开展基础设施建设、发展氢能等清洁能源、建立绿色城市等进行产业转型。

最后，全球碳市场取得历史性实质进展后，国际间碳交易将为各国带来前所未有的巨大机遇。

COP26大会关于《巴黎协定》第六条国际碳市场实现了重要的谈判成果，具体而言：

第一，是否开展国际间碳信用的转让。长期以来谈判未能获得进展的原因之一是碳信用额度的重复计算问题，这在不同国家之间有利益分歧和谈判博弈，例如，巴西等国家希望通过热带雨林或清洁能源获得的碳减排信用在出售后能够重复计算，但一些购买为主的国家认为此举将产生不公平并影响全球减排整体进程。但巴西在本次大会上表示愿意在计算问题上妥协后，国际碳市场谈判有了阶段性的进展，使之可以为各国提供实现环境完整性所需的工具，有助于私人资本流向发展中国家的绿色投资市场。为避免重复计算，国际碳市场建立了监督机制，只有在得到联合国授权的情况下，一个国家才能将自愿减排用于其国家自主贡献，且自愿减排所在国必须对任何销往国外的减排单位申请进行相应调整。

第二，COP26大会谈判通过了新的市场规则，允许《京都议定书》时期建立的清洁发展机制CDM碳信用进入新的市场，高达40亿吨，但是为了防止国际碳价波动、维持碳市场效用、完善碳定价机制，建立了额外的限制，首先是规定2013年之后登记的CDM信用额才可用于《巴黎协定》体系下的国家目标，并且CDM剩余的信用额结转被限制在1。2亿吨左右。

第三，大会关于国际碳市场的谈判对于跨国企业而言存在一定的机遇，首先，利于投资森林开发保护和可再生能源基础设施的国际项目，潜在的市场规模极大；其次，可以充分利用好国际碳市场这个交易机制，国家对外进口碳信用，企业可以再向国家购买碳补偿用于自身减排；最后，跨国性的第三方机构认证业务具备发展前景，设立协调碳市场的通用标准存在需求。

中国可重点关注减排成果国际转让的谈判，例如，特定项目的减排量额度转让，中国已宣布不再开展境外煤电项目，那么在“一带一路”沿线国家投资清洁能源发电，既能帮助该国能源转型，也能将所得的减排量计入中国，其意义在于：一是提高了中国在绿色发展上的国际影响力；二是有利于“一带一路”投资绿色化，清洁能源投资项目有助于建立低碳发展合作伙伴关系，提高发展中国家的气候话语权；三是提供了主动建立国际减排成果转让核算标准的机遇。

四、中国参与全球气候治理的未来方向

综合来看，为期两周的《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会（COP26）结束后，其谈判达成了一些基本共识，虽然没有取得各方预期最好的结果，但取得了平衡各方利益的阶段性成果和进展，并且COP26为未来碳中和时代气候行动的进程和方向奠定了一定的基础，也为中国参与气候治理指出了一些具体方向。

首先，中国应与各国一起，维护《巴黎协定》重要共识和气候成果，并实现中国承诺。

COP26大会，各国进一步肯定了必须加快气候行动，以实现将全球气温上升限制在1。5摄氏度的目标，客观情况显示2摄氏度的目标仍然是不够的，尤其是对于岛屿国家产生的影响不可忽视，本次大会通过的《格拉斯哥气候公约》显示各国将在转年COP27大会上报告他们在实现更大气候目标方面的进展。

中国应维护本次大会的主要成果和共识，包括结束化石燃料补贴、逐步淘汰煤炭、为碳定价、保护弱势社区、推动发达国家兑现1000亿美元的气候融资承诺等。其中，逐步减少煤炭使用的目标对中国的压力较大，尤其是目前40多个国家，包括波兰、越南和智利等主要煤炭使用者已同意放弃煤炭，虽然中国短期内仍不能完全摆脱对煤电的依赖和支持，但中国在煤电投资和清洁能源发电等领域正在逐渐展现出落实能源转型的决心。

中国应敦促发达国家履行相应的气候援助义务，各方一致认为需要继续增加对发展中国家的支持，反复重申了履行发达国家每年向发展中国家动员1000亿美元承诺的义务，这是发展中国家的核心关切问题，并且发达国家的承诺一定程度上难以得到保证，监督和惩罚力度有所缺乏。

中国应带动发展中国家共同发声，令世界各国重视发展中国家适应气候变化和应对气候损失的需求，适应气候变化是最为直接和迫切的需求，发展中国家由于生态环境、产业结构和社会经济发展水平等方面原因，适应气候变化的能力较弱，相比于发达国家更易受到气候变化的不利影响。但发达国家并不重视制定全球适应目标对于发展中国家的意义和价值，而是更倾向于依赖资金承诺的空头支票来按照自身意愿为发展中国家制定路径。

2021年1月，习近平主席在G20峰会上的重要讲话中提出了五点建议，其中最后一点强调了“和谐共生，绿色永续”，并且将疫情复苏、绿色转型和普惠发展等同时纳入国际性问题进行讨论，中国在气候承诺上的努力是有目共睹的。

疫情后的经济复苏压力使得落实2030年可持续发展议程面临着前所未有的挑战，疫情给全球特别是发展中国家带来多重危机，例如，饥饿人口总数已达8亿左右，并且气候问题引发的危机也会加剧贫困问题，尤其受海平面上升和极端天气影响的东南亚国家与撒哈拉沙漠以南的非洲国家，联合国预计，如果气候问题得不到有效应对，可能在未来十年落实可持续发展议程的过程中额外引起1。2亿人陷入贫困问题。支持非洲和最不发达国家实现工业化倡议、绿色发展起步、应对气候变化带来的损失是G20大国需要面对的责任，尤其是发达国家更要履行官方发展援助的承诺，为发展中国家提供更多资源，不能以气候议题作为国际政治打压的手段，应提升全球发展的公平性、有效性、包容性。

其次，中国应重视气候变化与碳中和的大国话语权，坚定减排立场，按自身节奏和计划开展绿色转型，对外讲好中国碳中和故事。

2021年10月28日，中国向《联合国气候变化框架公约》秘书处正式提交了《中国落实国家自主贡献成效和新目标新举措》和《中国本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略》两份文件，中国在双碳目标一周年之际集中出台了大量顶层政策文件，并且在COP26召开阶段，中国向世界表明了自身的减排立场，正确阐述了中国低碳减排的长期计划和战略。

《中国落实国家自主贡献成效和新目标新举措》总结了中国2015年以来的气候治理贡献，也向国际社会阐述了中国对全球气候治理的基本立场和国际合作考虑。自主贡献文件重申了中国“30·60”双碳目标，以及2020年在气候雄心峰会上提出的碳强度、清洁能源、森林蓄积量等阶段性目标，体现了中国落实应对气候变化自主贡献的决心，并且表明中国应当探索和走自己的绿色发展道路，不为发达国家所胁迫，尤其是要争取发展中国家对于应对气候变化行动的话语权和解释权。中国提交的发展战略文件则是按照中国气候治理的理念和主张，提出了中国长期碳减排与经济发展的基本方针。

中国在未来的气候治理中，要重点处理好经济发展与低碳减排、全国与地区、双碳短期与中长期目标之间的复杂关系，以不损害经济发展开展污染治理、不损害地方经济开展全国减排、不损害长期碳中和进程追逐短期达峰目标三项基本原则为基础，尽快形成资源保护型和环境适应型的经济社会发展模式，对外坚持合作共赢、尊重事实、说到做到的气候治理原则和主张，运用双循环发展战略和新发展理念开展绿色发展和气候转型。

最后，在实现碳达峰、碳中和的过程之中，中国在有序开展减煤降碳的同时应注重能源安全问题。

COP26大会的焦点之一是全球煤电问题，虽然中国郑重承诺了“30·60”双碳目标，并且积极推进经济绿色转型，自主提高应对气候变化行动力度，现已实现在过去10年淘汰1。2亿千瓦煤电落后装机，不再新建境外煤电投资项目，积极发展可再生能源，但是在电力需求日益增长的环境下，中国同时保持了可再生能源发展的全球领先和能源的煤炭依赖度高居前列，中国应重视在能源需求下对于煤炭依赖性的扭转问题。

2021年11月，央行正式推出碳减排支持工具（先贷后借的60%专项再贷款），此后，央行又考虑再设立2000亿元支持煤炭清洁高效利用专项再贷款，用以支持煤炭绿色智能开采、清洁高效加工和开发利用等。中国每年的煤炭消耗量超过40亿吨，占全球比例超过50%，在COP26大会中，煤电问题是全球气候治理所聚焦的重点问题，目前已有40多个国家，包括波兰、越南和智利等主要煤炭使用国同意放弃煤炭；190多个国家和组织组成联盟，同意逐步淘汰燃煤发电并终止对新燃煤电厂的支持；美国在《中美应对气候危机联合声明》中提出到2035年100%实现零碳污染电力的目标，而中国目前只是计划“十五五”时期逐步减少煤炭消费。中国目前无法立即摆脱和弃用煤电，在国际脱煤运动中承受了较大国际压力，并将成为后续气候大会上的持续问题焦点。

中国煤炭自给率高，能源发展的主动权掌握在自身手里，但煤炭问题也会引发能源问题。在能源转型的长期趋势下，“十三五”期间煤炭消费增速缓慢，供给增长不足，供需关系发生失衡，煤炭库存减少，燃煤现货价格异常，电价固定下发电成本增高，煤电厂面临压力。双碳目标下的能源政策、货币政策等应保障能源安全前提，短期内以支持煤炭清洁高效利用为主，对煤电、煤炭企业和项目等予以合理的信贷支持，不盲目抽贷断贷，根据燃煤市场波动及时采取应对措施，适当允许发电企业合理制定或上浮电价。