千米小说网

第二 小学校本财政管理模式的中外比较（第2页）

“四不得，一严禁”：义务教育阶段学校“不得从事经营活动”、“不提取修购基金”、“不得进行对外投资”、“不得提供担保”，“严禁义务教育阶段学校举借债”。

这一新制度与1997年旧《中小学校财务制度》相比，学校财政自主程度更低。可以看出，我国的公立小学除了拥有预算建议权之外，几乎没有其他的校本财政权利，经费的收支严格按照财政部门的规定“科目”列支，财政资源运用标准化、一律化，由教育、财政、审计等部门监督执行。

（二）公私联办小学——“不完全的行政控制型”模式

我国公私联办小学包括“公办民助”、“民办公助”、“一校两制”三种类型，从学校经营的角度讲，有“公民联合、优势互补”的转制经营模式、“校产国有、个人承办”的特许经营模式。2012年教育部出台了《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》规定，学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构，由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成；理事会、董事会行使“筹集办学经费，审核预算、决算”的权利；民办学校校长负责“实施发展规划，拟订年度工作计划、财务预算和学校规章制度”。对于学校财务管理方面，规定“健全民办学校资产和财务管理制度。依法落实学校法人财产权，学校存续期间，任何组织和个人不得侵占学校法人财产。民办学校应将举办者投入的资产、办学积累的资产、政府资助形成的资产分类登记建账，将学费收入、政府资助等公共性资金存入学校银行专款账户，主管部门要对学校公共性资金的银行专款账户进行监管，确保办学经费不被挪作他用。完善财务管理和会计制度，加强财务监督和资产监管，实行财务公开。民办学校应当在每个会计年度结束时依照规定出具财务会计报告，委托会计师事务所依法进行审计，审计结果报审批机关备案，并向社会公布”。[5]

现阶段，国家对这类学校校本财政管理的宗旨是：以公共财政投入为限，管理、监督该部分经费的运作，做到专款专用，而出资人投入部分，则由出资人自主管理。但在实际操作层面，教育行政管理部门仍未摆脱“外控式管理”理念，管理权限超位比较突出，管得过细、管得过死制约着公私联办小学校本财政管理功能的发挥。

（三）民办小学——“规制下的自主经营型”模式

我国的民办小学类似于国外的私立小学，按学校经营模式分，有“个人筹资、以学养学”的滚动经营模式、“集团投资、以产养学”的连锁经营模式、“股份融资、专家治理”的教育股份制经营模式。[6]民办小学治理结构与公私联合小学相似，由于民办小学办学经费完全来自于举办者，因此学校拥有校本财政管理自主权。2003年我国施行的《中华人民共和国民办教育促进法》以及2004国务院公布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》也对民办小学校本财政管理做出了如下规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”，民办学校享有法人财产权，是法人具有独立的法律人格的基础和前提条件，是法人独立地享受民事权利和承担民事义务的物质基础。意味着民办学校法人名义下的财产是法人自身所有的，形成法人所有权，由法人按自身的目的和计划进行占有、使用、收益和处理，任何出资者都无权干预，这也是民办小学拥有完全校本财政管理权利的法律依据。

但由于小学的义务教育性质，以上法律法规除了确立民办小学的法人财产权之外，也对这类学校校本财政管理做出具体的规约：如“民办学校应当依法建立财务、会计制度和资产管理制度，并按照国家有关规定设置会计账簿”；“民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门批准并公示；对其他受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门备案并公示”；“民办学校资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督”。[7]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》除了重申教育公益性原则，切实落实民办学校法人财产权之外，还强调“依法建立民办学校财务、会计和资产管理制度”、“建立民办学校办学风险防范机制和信息公开制度”。如何摆脱“一放就乱，一管就死”悖论，也是当前我国民办小学教育机制设计面临的一个难题。

三、小学校本财政管理模式比较

（一）共性

（1）终极目标相同。校本财政管理最终目的都是优化教育资源的配置，提高资源的有效利用率，最终达到提高教育质量、促进学生全面发展的目标。

（2）实施手段相同。世界各国的校本财政管理都是通过权力下放，引入市场竞争机制，以市场化或准市场化为导向的路径选择以达到改革目的。

（二）差异性

（1）实施理念不同。发达国家校本财政管理是基于以下假设：学校层级与学生联系最为密切，最能以学生发展需求确定教育资源优化配置；学生教育的直接相关者有参与决策过程的权利和义务，也是校本财政的有效监督者。以此假设为导向，西方校本管理的理念是多元的，包括内控式管理、结果导向管理、人本管理、民主管理、参与式管理、分权化管理、权变管理等理念的综合运用。而我国则在标准结构、集权、执行系统、结构控制等理念的指导下，实行外控式管理、过程导向管理、标准化管理、统一管理，强调外部指导、监督，事无巨细地严格控制以避免出现问题和承担责任。

（2）管理体制不同。由于实施理念的不同，导致了管理体制也不尽相同，表10-2列出了国内外校本财政管理模式、决策参与形式、外部规章约束程度、信息公开程度、家长择校权利的不同之处。

表10-2国内外校本管理机制的比较

（3）实施效果不同。尽管校本财政管理对学生整体素质的提高较难测量与评估，但发达国家30多年的校本财政管理实践表明，其实施效果至少在以下几个方面得到社会的普通认可：一是增加学校的相关利益方，如学校管理者、教师、家长、社区有关人员的责任感；二是在经费使用上，可提升经费的使用效率与行政运作的弹性；三是目标明确，提升学校的效能；四是校本财政有效地促进教育公平。在我国，校本财政管理实施效果却差强人意。首先，各层级教育行政管理部门仍未从“一管就死，一放就乱”的怪圈中摆脱出来，因民主参与决策、权力制衡机制、信息公开机制尚未真正建立健全，害怕承担放权的负面后果；其次，校长负责制在有助于提高学校财政资源效率的同时，也往往演化为校长集权制，压抑学校成员的积极性；再次，家长、社区相关人员、教师等相关利益方几乎没有参与校本财政决策的权利，也无从承担监督的作用；最后，小学教育“马太效应”明显，不仅不能促进教育公平，反而加剧了城乡之间、地区之间的教育不均衡。

[1]KehN。RossandRosalindLevaeed-basedResouritedioifidCulturalanization，AlloEdu-ViaFormulaFundingofSchoolsFrance。p。148。

[2]DepartmeionandWelshOffice。1992。dDiversity：aNewFrameworkforS2012。London：HMSO。

[3]Departmeion。1994a。LoagementofSchools，Circular294。London：HMSO。

[4]教育部、财政部：《中小学校财务制度（征求意见稿）》，见中国教育部门户网站，。moe。gov。publicfilesbusimlfilesmoes6197201207138867。html，2012-07-05。

[5]教育部《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》（教发[2012]10号），见中国教育部门户网站，。moe。gov。publicfilesbusimlfilesmoes3014201206xxgk_138412。html，2012-06-18。

[6]王宗敏：《中国民办教育研究》，55～68页，天津，天津科学技术出版社，1996。

[7]资料来源：全国人大常委会《中华人民共和国民办教育促进法》（2002年12月28日中华人民共和国主席令第80号公布），见中国教育部门户网站，。moe。gov。publicfilesbusimlfilesmoemoe_6192004071317。html，2003-09-01施行。