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三法国行政法院与我国行政复议特点的高度契合（第1页）

三、法国行政法院与我国行政复议特点的高度契合

法国行政法院制度给我们的最重要启示是：“制约的力量并不一定来自外部，即使不适用分权学说，我们仍可以通过在内部建立一些分立的机构，在政府内部造成利益的分殊、造成内部相互制约，同样可以起到遏制行政权的效果。”[13]行政法院在行政系统内部完成对行政权的监督、审查同样可以达到三权分立原则下的司法权通过外部监督机制规制行政权的目的，这一点至关重要，对我国普通法院监督行政权不满意，想变革又受困于司法体制之时，发挥行政体系内部机制的优势，审查、纠正行政问题，具有重要的借鉴、参考意义，这就是改革、完善行政复议的价值所在。行政法院有三个重要的优势。

第一，行政法院高度独立于普通司法机关。行政法院是一种行政权内部的纠错机制。最初最高行政法院是行政机关的一个内部机构。尽管慢慢发展成受理行政案件的准司法机构，但在三权分立的政治架构中，它的性质仍然是一个行政机构，而不是司法机构。正因为其是行政权内部的纠错机制，所以在一开始，公正性就受到质疑。然而经过特定的历史发展，法国行政法在行政权内部分化出相对独立的行政审判权。凭借自身的制度保障，行政法院获得了相对独立地位，在行政系统内部对行政权实施了有效的监督。

法国行政法院系统分为三级：最高行政法院、上诉行政法院、地方行政法院（包括行政法庭和行政争议庭）。各级行政法院均具有双重职能：审理行政案件、提供行政咨询。最高行政法院既是行政诉讼案件的最高审判机关，也是全部行政法院的共同最高法院，它具有初审管辖权、上诉审管辖权和复审管辖权。最高行政法院同时还为中央政府提供咨询，在立法和行政事务上给予意见，国家总理是法定的院长，但不参加最高行政法院的活动，最高行政法院由内阁任命的副院长负责。

为了缓解最高行政法院的上诉审的负担，1987年12月31日通过的《行政诉讼改革法》创设了上诉行政法院。它只有上诉管辖权，没有初审管辖权。它原则上受理地方行政法庭所有的上诉案件，和法律明文规定的专门行政法院的上诉案件，最高行政法院保留上诉审管辖权的除外。

地方行政法庭对初审行政案件具有一般管辖权，凡法律未规定由其他法院管辖的案件，都由行政法庭为初审法庭。不仅在法国本土设立行政法庭，在海外也设有行政法庭，具体行政法庭可以分为三种：巴黎行政法庭、外省行政法庭和海外行政争议庭。根据法律规定，对行政法庭的判决不服，可上诉到上诉行政法院或最高行政法院。

权限争议法庭是专门解决管辖权争议的问题。由于法国的法律只规定行政审判和司法审判的独立，并未规定两大法院系统的权限范围，出现管辖权争议是必然的。权限争议法庭主要遵循判例来确定行政法院管辖权的一般规则。通过一个个案例为以后的案件的判断提供标准，明确行政审判的适用范围。可以看出法国行政法院体系分工明确，并且各司其职。良好的制度设计保障了行政法院的独立性。

第二，行政法官的高度独立性。法国保障行政法官的独立性主要是通过三个制度实现的：职能分离、终身任职、年薪晋升。

职能分离。为了保障行政法院的独立性和法官判案的公正性，要求行政官员不能在行政法院就职，并且不能以任何形式对法官施加压力，法官任期期间，更不能依附于所审理的机关。从行政法院成员组成及身份、地位上看，在职行政官员逐渐地从行政法院中分离出去。首先从国家元首开始，然后是部长。1926年起，省长不再任职省行政法院院长，后来1953年索性省行政法院被行政法庭取代。[14]1986年1月6日法律正式授予行政法庭成员终身任职资格，未经本人同意，不能对其职位进行调动。

终身任职。最高行政法院成员受司法部领导。在理论上，和其他文职行政官员一样，由公务员一般地位法支配，但是行政法官又有特殊之处，职位保障上，比一般行政官员更优越。行政法官是不能被罢免的，这条规定已经被承认具有宪法规则效力。1980年，宪法委员会宣称行政法官独立的原则是共和国法律所承认的基本原则之一。1986年专门颁布法律确认行政法官职业的终身性；未经本人同意，可以不接受新的调遣，即便是提升也不行。[15]

年薪晋升。为了避免外界对行政法官处理案件的干扰和压力，使行政法官更好的独立行使其行政权力，法官的晋升采取年资制。其职位的提升不受主管上司的影响，是按照工作年份的提高而晋升。一级助理办案员必须工作满八年才能晋升为查案官等。但也有例外，一些重要职位由政府选任，例如任命政府专员和组长，先由副院长或司法部长推荐，再由总理或部长会议的命令任用。

第三，行政法官的高度专业性。行政诉讼案件涉及社会生活方方面面，这不仅要求行政法官应具备很强的专业知识和技术，而且还要兼备行政方面的丰富经验。为了保障行政法官审判的专业性要求，法国行政法院对行政法官的录用有自己独特的机制。法国行政法院的法官可以说全部由法国精英构成。

法国最高行政法院招聘法官有两种途径：通过考试和通过“实际行政”。大多数成员都来自国立行政学院（l'Eationaled'Administration）。它于1945年为戴高乐将军执政的临时政府所建立，作为一个给政府机关培养高层人才的学院。通过入门考试和学期结束时的排名对报考人员进行两次筛选，那些希望通过国立行政学院进入最高行政法院的学生必须具有最高的智商和素质。另一种方式是“实际行政”。从“外部”招募约14的人员进入到最高行政法院。即从那些已经在公共行政领域崭露头角的人中招聘。例如，省长或者副省长可能会进入最高行政法院。这种方式招募的人员年龄上会比第一种的大得多，他们一般称为更高级别的行政法官或者查案官。这种混合招聘的优势是既保有青年才俊，也拥有成熟的经验型人才。[16]

上诉行政法院成员和行政法庭成员共同形成一个群体，称为“行政法庭和上诉行政法院群体”。这个群体与最高行政法院成员形成的群体界限分明，从前者升入后者需要循序渐进。上诉行政法院进入的正常途径是从国立行政学院毕业生中招聘。但是，扩充人员的必要性导致了多种进入途径并行。与从国立行政学院中招聘不同，1980年法律制定了考试录取办法，但是这种考试经常延期，目前受《行政诉讼法典》（CJA）第L。233-6条的支配。按照此法规定：公务员或军队文职人员，满足一些特定要求，如：任职的级别、年限和文凭等，就可以通过外调而任命。而大学教授、具有头衔的协会会员及法国本土的行政人员中可以通过录用选任成为查案官。高级公务人员、普通法院法官、律师等均可以成为候选人，由最高行政法院常务副院长主持的一个选拔委员会负责为预定职位选人。[17]

可以看到法国对于行政法官的选任是十分严格的。行政法院法官多数来自国家行政学院的高材生和高级文官，并且还有级别年龄等要求，这样就保证其同时具有法律知识和行政经验。正是这种高素质的专业的法官才能够确保行政纠纷得到公正合理的解决，进而使行政法院判决具有较高的权威性。比较而言，我国行政复议制度同样具有以下突出特点。

第一，行政复议是行政系统内部解决行政争议的有效途径。1998年10月27日，在第九届全国人大常委会第五次会议上，《中华人民共和国行政复议法（草案）》中明确指出：“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。”这就基本确定了行政复议作为一种行政机关内部纠错制度的定位。作为一种内部纠错机制，行政复议在解决行政争议方面有三方面的优势：（1）专业性较强。复议机关往往是上级机关或者同级政府，在处理一些比较专业的业务时更加得心应手。（2）当事人的负担较轻。没有昂贵的诉讼费用，也没有非常繁复的程序。（3）行政机关拥有一次自我纠正错误的机会。一般来说，行政机关都希望在最小的影响范围内将纠纷解决，复议正提供了这样的机会，让行政机关能够在行政权内部化解纠纷。总之，行政复议制度具有社会监督和行政机关自身监督相结合的特点，既能保护行政相对人的权利能够得到及时救济，又是上级行政机关对下级行政机关的监督。因此行政复议就成为我国行政系统内部解决纠纷的最有效的途径之一。

第二，行政复议机构有一定的组织性、独立性。行政复议力求坚持“行政机关不能自始至终做自己案件的法官”。复议是一种内部的监督机制，为了保障复议机关的独立性，尽量实现公平公正，法律、法规对复议机关的选择有所限制。一般有两种情况：（1）由作出行政行为的行政主体的上一级行政机关为行政复议机关。由上一级行政机关为行政复议机关，不仅可以确保行政复议的公正性，还可以利用上一级行政机关的领导权和监督权提高行政复议的权威性。（2）由作出行政行为的行政主体所属的人民政府作为行政复议机关。这种做法既有利于行政复议申请人申请复议，也有利于行政复议机关利用人民政府的权威及时、有效的解决行政争议。这两种设置都避免了让作出具体行政行为的行政机关做自己的复议机关，或者由上一级行政机关为复议机关，或者由本级政府作为复议机关，保证一定程度上的公平公正。虽然也有的复议机关是作出具体行政行为的行政主体本身，但是这种情况比较少，而且法律设置了很高的门槛。[18]

第三，行政复议人员具有专业性。我国的行政复议机关主要是各级政府法制办和县级政府工作部门法规科。各级法制办的工作人员即复议人员，他们中有一部分年轻一批的公务员是通过全国统一的公务员考试招录进来，至少具有法学的教育背景，有比较专业的知识。另外，在一些高度要求专业性知识的行政部门，其复议机关人员具有高度专业性。以专利复审委员会为例，专利复审委员会由国家知识产权局指定的技术专家和法律专家组成。[19]专利复审委员会下设八大申诉处，涉及机械、电学、通信、医药生物、化学、光电、材料和外观设计。每一个申诉处的复议人员均有丰富的专业知识。这种专业化的要求是行政诉讼难以达到的。

行政复议作为与行政诉讼并列的救济途径，对于行政争议的解决和相对人合法权益的维护起着不可忽视的作用。行政复议程序简便、救济快捷，对当事人来说更省时省力。加之在信息社会之下，行政管理的专业性因素大大加强，上级行政机关往往在专业性上具有优势，可以利用业务上的便利，迅速发现问题的症结，及时处理争议，从而保护相对人的合法权益。因此完善现行的行政复议制度，使之发挥出行政法院制度的功能，是我国当下急需引起重视的问题，具有极强的可行性和可操作性。

第一，通过设立独立复议委员会进一步加强行政复议机构的独立性。我国《行政复议法》规定，负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。行政复议机构隶属于各级人民政府或者行政部门，没有独立的人、财、物权。也没有独立的行政主体地位，需要完全听命于所属行政机关及其首长。对行政复议案件也没有最终决定权，不能以自己的名义直接作出行政复议决定。行政复议机构办案受到所在单位的制约，难以做到客观、中立。另外，我国各级行政复议机构除了处理复议案件之外，往往还承担着其他职能，如法制宣传、执法监督、法制研究、文件起草等。在职能过多而编制又极为有限的情况下，行政复议机构无法集中精力专事复议案件的审理。

要保证行政复议的公正客观，必须改变行政复议机构设置，赋予行政复议机构相对独立的地位。此时就可借鉴法国行政法院的做法，将政府中的法制办独立出来，可以对现有行政复议人员构成进行改造，凡具有行政复议职能的机关均采取行政复议委员会的形式。各级行政复议委员会互不隶属，相互独立。行政复议人员由复议机关从熟悉法制工作事务的人员中选任。并且通过法律规定明确各级复议委员会的职能，以审查行政复议案件为主，以法律文件起草为辅，摒弃类似于法制宣传等职能。经过一段时间的发展，逐步取消地方政府部门办理行政复议案件的职权，只以地域为原则设立统一的地方各级行政复议委员会。

这方面的改革目前我国已经有所涉及：2008年出台的《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知（国法[2008]71号）》这一文件中明确提出“行政复议委员会可以由主任委员、副主任委员和一般委员组成。主任委员原则上应当由本级政府领导担任，副主任委员由本级政府法制机构负责人担任，一般委员可以由经遴选的专职行政复议人员和专业人士、专家学者等外部人员担任。行政复议委员会可以下设办公室，与行政复议机构合署办公，具体负责受理、审查行政复议案件以及行政复议委员会的其他日常工作。”尽管这一文件的落实情况不尽如人意，但毕竟已经开始探索建立政府主导、社会专家学者参与的行政复议工作机制。相信不久之后行政复议委员会这一提法一定会成为现实。

第二，努力保障行政复议人员的独立地位。要保障行政复议人员的独立地位，可借鉴法国行政法官的终身任职和职能分离的原则，对行政复议人员应当实行职业资格制度。人事关系直接隶属于政府人事部门，任命后要保障其独立行使职权。行政复议人员可以参照我国的法官录用，终身任职，并且不能在其他机构继续任职。同时，行政复议人员的工资津贴由国家统一发放，避免地方政府干预。

第三，增加行政复议人员的专业性。《行政复议法》没有明确规定行政复议人员的任职资格。许多行政复议人员都是半路出家，没有接受过专门法律教育。行政复议机关具体审查复议案件并作出复议决定，应具有与其职责相应的专业知识和工作经验，法律应严格规定行政复议人员的任职资格。目前我国的《行政复议法实施条例》中笼统地提出了应该增加复议人员的素质，但是并未做具体的要求。[20]具体的选用程序可以参考法国行政法官的任用，通过调任和录用两种途径。调任即选择原来在各级政府法制部门任职的公务人员，表现突出，任职有一定年限，熟悉法律、法规的公务员进入行政复议委员会。这样做的优点是：首先节省成本，无须去公开招聘；其次保障了复议人员的专业性，作为原单位的公务人员，已经对业务比较熟悉了；最后也保证了复议人员的连贯性，由原来的部门外调，对之前的案件比较熟悉，避免了断层。还可以采用录用的办法，即选择符合条件的应届毕业生，有一定工作经验的教师等。选择这些人员主要是出于增加法律专业人员比例的考虑。同时也可以对外调和录用的人员进行培训，增加他们的专业性。为确保行政复议人员的素质，从长远考虑，也可以要求他们参加全国统一司法考试，获取资格后方能参加复议工作。