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第二 预算法（第1页）

第二节预算法

一、预算概述

（一）预算的概念

预算又称国家预算或财政预算，是国家对会计年度内的收入和支出作出的预先估算。[1]最初的国家预算往往十分简单，而在现代国家，预算更多地体现为法律的形式，由一套成熟的法律体系保证其实施。因此，也可以把预算定义为政府用于集中和分配资金，调节社会化经济的重要立法文件和法律制度，是国家的基本财政计划。[2]预算从形式上看，是国家按照一定标准将一定时间内财政收入和支出情况分门归类的列入表格。而从内容上看，预算不仅应包含财政收入和支出的总体情况，还应包含各项具体的收入、支出项目和数量。预算反映了国家对国民收入和社会产品进行分配和再分配的基本情况，对社会和经济的发展具有重要作用。

（二）预算的类别

1。单式预算和复式预算

这是按照预算形式的不同做出的分类，单式预算指通过统一的一个计划表格来反映的国家财政收支计划的预算制度。复式预算，是指通过两个以上的表格来反映国家财政收支计划的预算制度，一般分为经常预算和建设预算（或债务预算）。我国自新中国成立以来一直采用单式预算制度，但由于其具有不能明确的反映财政各项收支的行政、财政赤字的形成原因以及解决财政赤字的资金来源等缺陷，我国从1992年起开始实施复式预算制度。

2。增量预算和零基预算

这是以预算分项支出的安排方式的差别做出的分类。增量预算指是以上年度各项支出数作为基数，考虑新的财政年度的经济发展情况加以调整后确定财政年度的分项支出数的预算制度。零基预算是指按对社会经济发展的预测和对当年各部门新增任务的审核来确定财政年度各预算分项支出，而不考虑之前财政年度支出情况的预算制度。由于零基预算法发展尚不成熟，当前世界各国主要采取的仍是增量预算法。我国近年来有些省、市试行零基预算法，取得了一定的成效和经验，但总体来说，我国预算编制采取的仍是分项增量法。3。绩效预算和规划-项目预算

绩效预算，是政府首先制订有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用的一种预算编制方法。规划—项目预算，是政府部门将规划—项目预算结合在一起的预算制度。其目的是为了消除制定规划和制定预算分别进行的这种传统方式的弊端，将两者有机地结合起来，以更好地实现行政目标。从20世纪90年代以来，绩效预算越来越成为各国政府预算编制的一种趋势。

（三）预算的原则

预算的原则是国家在整个预算活动中应遵循的指导思想和方针，其贯穿于预算的编制、批准、执行和监督过程的始终。现代国家预算的原则，一般有如下几条。

1。公开性原则

由于预算反映的是国家和政府活动的范围、方向与政策，关系每个公民的切身利益。因此，对于其编制和执行情况必须采取一定的形式公之于众，让公民能全面客观地了解到财政的收支情况，并给予监督。

2。真实性原则

又称可靠性原则，指预算的每一项数据必须真实可靠，能够客观反映财政收支的情况。这需要预算的编制过程必须运用科学的方法和技术，不能采取假定、估算和伪造数据。

3。完整性原则

指国家的一切财政收支都应反映在预算之中，不得隐瞒、造假。现实中，会出现预算外的财政收支行为，但也应对其编制专门的预算说明，并在当年预算报告中有所反映。

4。统一性原则

一国的财政预算是由中央到地方各级政府的预算组成的，其各自之间应当是统一的。这要求国家应立法规定统一的预算科目，要求各级政府的每一项预算都严格按照法律的规定的口径、程序进行计算和填列。

5。年度性原则

一国预算的编制和执行，应当有明确的时间界定，即是指预算收支起讫的期限，这就是所谓的预算年度。通常的预算年度都是一年（365天），一般又分为历年制和跨年制两种制度。历年制是以每年的1月1日到该年的12月31日为一个预算年度。跨年制，是从每年的某个固定日期到次年的同一日期前为一个预算年度，中间历经12个月时间。如美国的预算年度即是从每年的10月1日到次年的9月30日。我国的预算年度则是采取历年制。

6。法定性原则

这是由预算的自身特性和其他几项原则所要求的，要想上述所有原则得到实现，必须保证所有的预算活动在法律的框架内运行。其主要要求包括两方面：一是国家要出台专门的法律文件对预算活动的整体流程和各个环节进行规定，确保预算活动有法可依。二是，每个预算年度的具体预算要经过立法机关的批准方能执行，并且预算活动的全过程都应在立法机关的监控下进行，依法形成的预算应成为当年国家机关财政收支活动的唯一依据。[3]

二、预算法律制度

（一）预算法概述

预算法是调整预算关系的法律规范的总称，是财政法的重要内容之一。所谓预算关系是指国家在预算资金的筹备、分配、使用和管理的过程中所产生的社会关系，包括预算管理体制关系、预算程序关系和预算实体关系。[4]预算法的内容应包括预算编制、审核批准、执行、调整、决算等程序和确定国家预算的体系、预算收支范围等。

预算法在整个财政法体系中具有十分重要的地位，因为预算资金的筹集、使用、管理和分配等是整个财政活动的中心，其编制和执行情况直接影响财政工作的成效。根据预算法调整的关系，可以把预算法分为预算管理体制法律制度、预算程序法律制度和预算实体法律制度。我国的预算基本法，是1995年1月1日起实施的《中华人民共和国预算法》。

（二）预算管理职权

预算管理权即预算权，是不同的预算主体在预算活动中享有的权利和职责，具体表现为对预算的编制、审查、批准、执行、调整、监督等各项权力，其具有专属性、法定性、经济性、周期性等特征。按照主体的不同，预算管理职权可以分为如下四种。

1。权力机关的预算管理权

立法机关对预算管理享有审查、批准、变更和撤销的权力。在我国，由人民代表大会享有这一权利。具体而言，全国人大对国家预算管理享有审查权、批准权和变更、撤销权。全国人大常委会对国家预算管理享有监督权、审批权和撤销权。相对的，地方人大和人大常委会对本级预算享有全国人大和人大常委会对国家预算同等的权利。

2。行政机关的预算管理权