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第十章 财政法（第1页）

第十章财政法

第一节财政法概述

一、财政概述

（一）财政的概念

有关财政的概念，学界有很多种表述。如陈共认为，从实际工作上看，财政是国家的一个经济部门，即财政部门，它通过收支活动筹集和提供经费、资金，保证实现国家（或政府）的职能。他还认为从经济学的意义看，财政是一种以国家为主体的经济活动，指政府通过集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动，以达到优化资源配置、公平分配及稳定和发展经济的目标。[1]而漆多俊则认为，财政是国家为实现其职能，通过一定形式的收支行为参与的一种社会产品分配活动。[2]实际上，无论是在经济学界还是法学界，虽然各家对财政概念的表述各有不同，但其基本含义则是大体相同的。本书依史际春的观点，将财政定义为国家为满足其职能需要而无偿地参与部分社会产品的收支和分配活动。[3]

对于财政的概念，我们需要把握以下几点：第一，财政活动的主体是国家，更进一步说是政府。虽然在任何社会和国家，财政活动都会对其他各经济主体产生深刻影响，但在其中发挥主动作用的始终是政府。政府凭借其政治权力和与之相关的各项制度，参与到社会产品的分配与再分配之中，形成对社会经济的宏观调控。并且随着时代的发展，政府参与经济的方式将越来越广泛。第二，财政是为国家职能的实现提供必要的资源，随着国家职能的变化，其内涵也将发生改变。在现代市场经济社会，财政的主要内涵是满足社会公共利益的需要。第三，财政是对社会产品的分配与再分配。在古代，财政更多的是财产从个人到社会国家的单向转移，而随着社会化得到发展，财政活动逐渐发展为将部分社会剩余产品从个人、企业和其他社会组织转移到国家手中进行分配与再分配，财政的职能也随之而扩大。

（二）财政的特征

1。公共性

财政的公共性是由财政活动的主体所决定的。财政的主体是国家和政府，其目标是为国家各项职能的实现提供财力并对社会经济形成调控，体现的是统治阶级的意志。而恩格斯又曾经说过，统治阶级的政治统治以执行某种社会职能为基础，而且只有执行了这种社会职能才能持续下去。这意味着国家和政府本身即具有公共性，财政也因此而具有天然的公共性。财政的公共性同时还决定了财政的非营利性，即财政活动不以营利为最高目的，即使其借助市场机制或直接参与到经济活动之中，也是为了更好地提供公共服务而非追求利润。

2。强制性

财政的强制性是指财政活动的运行依靠的是国家的政治权力强制实行，而不是采取生产经营、服务或交换等其他方式。这种强制性不仅体现在财政收入的获取上，也体现在财政支出的安排上，即财政支出不是按照某一或某些个体的意见，而是通过一定的政治程序作出的决策，这一决策一旦作出就必须依法强制实施。[4]在现代国家，财政的强制性主要依靠法制来体现和保障。

3。无直接偿还性

国家依靠强制性获取财政收入，但并不需要向相应经济主体支付对等的补偿或回报。这集中体现在现代国家的税收制度上，国家向公民纳税，对纳税人不需要支付任何代价。但从财政收支的整体过程上来看，税收又是取之于民，用之于民的。因此，可以说财政是具有间接偿还性的。在现代国家的财政体系中，也不排除一些财政活动具有直接的偿还性，如国债等。但从整体来看，财政活动中国家其他经济主体的回馈仍然是不对等、非直接的。

4。收入和支出平衡性

财政活动通过收入与支出的不断转换而维持运行，而财政收入与支出之间的平衡构成了财政政策制定的中心。因为财政的目标是增加公众的福利，常年的收大于支意味着政府集中的资源没有得到充分的运用，而长期的财政赤字又意味着财政运行的失控，会对经济产生不利影响，甚至可能造成通货膨胀，因此财政收支的大体平衡，是现代财政的应有特征。但在实际运行中，绝对的收支平衡是不存在的。政府从长远和整体出发，围绕财政收支平衡这一目标，合理的安排财政收入与支持的规模和结构，才能制定出真正科学合理的财政政策。

（三）财政的基本职能

财政的基本职能，即是指财政在国民经济中的地位和作用，在不同的历史时期，财政的职能随着国家经济形态和经济体制的变化而各有不同。在现代市场经济国家，财政除了满足国家运转的需要外，还具有以下三项基本职能。

1。资源配置职能

所谓资源配置即是对社会的各种资源在社会各经济主体之间的分配，其分配主体包括市场和国家。资源的市场配置存在及时、合理、高效的优点，但在市场失灵的时候，就需要国家这只看得见的手对资源进行更合理的配置。而财政，即是国家参与资源配置的一个重要工具。通过财政政策的制定和实施，国家可以向社会提供公共物品以满足社会需求，也可以引导社会人力和物力的流向，促进市场的资产结构和产业结构向更加合理化的方向发展。[5]

2。收入分配职能

在市场经济下，社会财富的初次分配也是由市场来完成的。由于市场分配的基础是自由竞争和优胜劣汰，纯粹的市场分配必然会带来贫富差距扩大和社会不公的问题。因此，便需要财政在初次分配的基础上，对一部分国民收入和社会产品进行集中之后的再分配。在实际中，财政的收入分配主要是通过税收制度和转移支付制度实行的。

3。经济稳定和发展职能

财政的经济稳定与发展职能是财政活动对一国经济运行所起到的稳定和促进作用。市场经济的发展具有一定的周期性，其整体的发展路线是上下波动、不稳定的，一旦其波动超出一定的范围，就可能会出现周期性的过热或衰退，带来一系列的经济社会问题。因此，国家需要根据经济发展的实际情况采取有针对性的财政措施，发挥“自动稳定器”的作用，减少经济周期性的不利影响，促进经济的持续性发展。具体指标包括：就业充分、物价稳定、国际收支平衡、经济发展。

二、财政管理体制

（一）财政管理体制概述

财政管理体制是在财政管理中划分各级政权之间以及国家与国营企业、事业单位之间的责任、权力和利益关系的制度。其含义有广义和狭义两种，广义的财政管理体制包括预算管理体制、税收管理体制和财务管理体制等；狭义的财政管理体制仅指预算管理体制。当前，财政管理体制主要解决财政权的纵向分配问题，即是指预算管理体制，主要包括四个方面的内容：第一，预算管理主体和级次；第二，各级预算主体的管理权限；第三，预算收支的划分原则和方法；第四，预算条件制度和方法，主要是财政转移支付制度。[6]

财政管理体制的核心问题是各级政府之间的收支划分。我国预算管理体制进行过多次改革，总体上是根据“统一领导、分级管理”原则，由高度集中管理体制，到逐步实行多种形式的分级管理体制。根据各级地方政府的自主程度，可大致将其分为四个阶段：第一阶段是新中国成立初期实行的高度集中的中央统收统支体制，地方财权很小。第二阶段是1953年到1978年，这一阶段地方有一定的财权和机动权力，但集中和分散程度因年而异。第三阶段是改革开放到1993年实行的“划分收支，分级包干”体制，即是在中央的领导和计划下，给地方更多的财权，使其形成责、权、利一体的对立预算主体。第四阶段是我国现行的分税制财政体制，这项改革从1994年开始，其核心目标是要理顺中央与地方的财政关系，更好地发挥国家财政的职能。[7]

（二）我国的分税制财政管理体制

所谓分税制是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权和分税制财权相统一的原则，结合税种的特性，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以补助的预算管理体制。其主要特点是根据事权划分财权，一级政府一级预算，中央和地方政府分开机构征税；在1994年分税制改革以前，我国实行的财政包干制度弊端日渐显现，已不适应当时市场经济发展与经济体制改革的要求。党中央在充分考虑我国国情并借鉴国际经验的基础上，开始推进了我国的分税制改革，其主要内容如下。

1。中央与地方的收入划分

根据事权与财权相统一的原则，我国将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度，并分设中央与地方两套税收机构分别征管；将那些税源大而集中，为国家实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将那些税源零星而分散，适合地方征管的税种划为地方税；那些介于两者之间，又同经济发展相关的税种划为中央与地方共享税。

具体而言，中央财政收入主要包括：①关税及海关代征的消费税和增值税；②消费税；③铁路运输、国家邮政、各大银行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税；④铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的收入；⑤中央企业上缴的利润等。

地方财政收入主要包括：①个人所得税；②城镇土地使用税；③固定资产投资方向调节税；④房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、契税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。

中央和地方共享收入主要包括：①增值税中央分享75%，地方分享25%；②营业税，银行总行、铁道部门、各保险总公司集中缴纳的营业税提高3%税率上缴中央，其余的营业税属于地方；③证券交易税印花税中央分享88%，地方分享12%；④资源税按品种分享，其中，海洋石油资源税归中央，其他资源税归地方；⑤城市维护建设税，其中各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中缴纳的部分归中央，其他的部分属于地方。

2。中央与地方的事权和支出划分

根据现行法律规定，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出，这其中也包括中央对地方的转移支付支出。地方财政主要承担本地区政权机关运作所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。