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第四 政府采购法（第1页）

第四节政府采购法

一、政府采购概述

（一）政府采购的概念和特征

政府采购目前并没有统一的概念，国内多数学者认同的概念认为，政府采购是各级国家机关、事业单位和团体组织，为了日常政务活动和提供公共服务的需要，在财政的监督下，依照法定的集中采购目录或采购标准，使用财政性资金采购货物、工程和服务的行为。[1]

相对于其他采购行为和财政活动，政府采购具有如下特点：第一，公共性特征，政府采购的主体是国家机关、事业单位和团体组织，其使用的资金来源于财政收入，这决定了政府采购行为的公共性。第二，非营利性特征，政府采购的目的是满足采购主体日常政务活动和提供公共服务的需要，其最终目标是要实现公共利益，因此具有非营利性。第三，规范性特征，政府采购的公共性和非营利性决定了政府采购活动必须按照严格的规范进行。国家应通过相应立法和政策对政府采购活动全部流程进行规范，对于具体的采购项目、规模、价格，也要列入财政预算接受相关部门的审批和监督。同时，当政府采购介入到市场之中时，还应遵循市场交易的相关规范。

（二）政府采购的制度功能

节约财政支出，现代政府采购制度建立的初衷，就是为了加强对公共支出的管理，提高公共资金的使用效率，节约财政资金。通过政府采购的制度安排，可以提高财政支出的透明度，加强对政府采购活动的控制，减少政府的浪费行为。同时，通过在政府采购活动中引入竞争机制，可以提高采购资金的使用效率，以较少的支出购得更好的商品和服务，维护国家和纳税人的利益。

促进宏观调控，这主要体现在以下几个方面：（1）调节经济运行，政府可以通过对政府采购规模的调整，间接实现对经济的调节。当经济出现过热时，政府可以减少政府采购的规模来为经济“降温”，抑制通货膨胀，保持经济的稳定发展。反之当出现经济萧条时，政府又可以通过扩大采购规模，来刺激经济的发展。（2）促进产业结构的调整，政府可以通过调整采购的规模和方向，扶持和抑制不同产业的发展。同时也可以通过政府采购制度，扶持民族企业、中小企业的发展。（3）实现政府的某些方面，如产业走向、环境保护、社会保障的经济目标。[2]

促进国家廉政建设，政府采购往往标的额巨大，牵扯到相关政府部门和企业间巨大的经济利益，如果对其缺乏必要的监督，往往就会成为腐败现象的温床。因此，完善和加强对政府采购行为的监督，确保采购过程的公开、公平、公正，减少其中的腐败行为，也应当是政府采购制度的功能之一。

二、政府采购法律制度

（一）政府采购法概述

政府采购法是规范政府采购行为的法律规范的总称，是财政法的重要组成部分。在现代市场国家，政府采购的规模非常巨大，往往可以占到一国GDP的10%～15%左右[3]，为加大对政府采购行为的管理，各国往往通过立法的形式确立相关制度。我国也在改革开放之后，相继出台一系列法律文件，逐步建立、健全我国的政府预算法律制度。其中，2003年开始施行的《政府采购法》是最重要的法律文件，其共分九章八十一条，对政府采购的立法目的、适用范围、原则、当事人、方式、采购合同、质疑与投诉、监督与检查法律责任等方面做出了详细规定。

（二）政府采购法的适用范围

《政府采购法》从地域、主体、方式、项目和对象几个方面规定了本法的适用范围。

1。地域范围

凡在中华人民共和国境内进行的政府采购都适用本法。但根据《香港特别行政区基本法》第18条、《澳门特别行政区基本法》第18条规定，全国性法律除列入“基本法”附件三者外，不在特别行政区实施。因此，在香港和澳门地区，不适用本法。

2。采购人范围

按照本法规定，政府采购人是指各级国家机关、事业单位和团体组织。国家机关包括国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关、军事机关等。事业单位是指政府为实现特定目的而批准设立的事业法人。团体组织是指各党派及政府批准的社会团体。经过国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的采购代理机构以及承办政策采购工程项目的企业，也可以成为政府采购的主体。

3。采购资金范围

确定了采购人的范围，仍然不能完全界定政府采购行为，还需要进一步确定采购项目的资金来源。按照本法规定，政府采购活动的项目资金应当为财政性资金，具体包括财政预算资金和预算外资金。财政预算资金是指年初预算安排的资金和预算执行中财政追加的资金。预算外资金是指政府批准的各类收费或基金等。这里所称的使用财政性资金的含义是“全部或部分用财政性资金进行采购的”，即采购人的采购项目只要含财政性资金，都应当适用本法规定。而相关部门使用非财政性资金如事业单位和团体组织的经营收入、捐助收入、不用财政性资金偿还的借款等，不适用本法。

4。采购项目范围

《政府采购法》规定只有纳入了集中采购目录以内或者限额标准以上的项目，才要求按照本法规定执行。在政府购买的项目中，不同品种、性质和数额的项目差别巨大，不可能将所有购买性支出项目列入政府采购法适用范围，因而需要设定科学标准对其进行确定。本法规定了两个标准；一是纳入集中采购目录的采购项目；二是排除在集中采购目录之外，但在规定的采购限额标准以上的采购项目。对于政府集中采购目录与限额标准，属于中央预算的政府采购预算项目，由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购预算项目，由省、自治区和直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。

5。例外情况

在正面规定了本法适用范围的同时，《政府采购法》还在附则中规定了三种适用的例外情况，一是军事采购，军队属于国家机关，但考虑到军事采购的特殊性，该法附则部分规定“军事采购法规由中央军事委员会另行制定”。二是采购人使用国际组织和外国政府贷款进行的政府采购，贷款方、资金提供方与中方达成的协议对采购的具体条件另有规定的，可以适用其规定。三是对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法。

（三）政府采购的方式

1。公开招标方式

这是政府采购的最主要方式，要求政府公开发布招标公告，让所有符合条件的供应商都公平参与到竞标之中。对于政府采购的活动，国务院和省级政府会各自出台相应的标准，凡在此标准以上的中央或地方政府采购项目，均应采取公开招标的方式，不得规避。确因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。

2。邀请招标采购方式

所谓邀请招标采购方式是指招标单位按照邀请招标流程选择一定数目（应当在三家以上）的企业，向其发出投标邀请书，邀请它们参加招标竞争。由于这种方法具有一定限制性，不利于充分竞争且有可能出现舞弊现象，因此不能任意使用。其适用条件有两个：一是采购项目具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；二是采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。

3。竞争性谈判的方式

所谓竞争性谈判是指采购人或者采购代理机构直接邀请三家以上供应商就采购事宜进行谈判的方式，其可以提高采购效率，并且有利于对民族工业的保护。《政府采购法》规定了它的适用条件包括：①招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；②技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；③采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；④不能事先计算出价格总额的。

4。单一来源采购

单一来源采购是没有竞争的谈判采购方式，是指达到竞争性招标采购的金额标准，但在适当条件下采购人向单一的供应商征求建议或报价来采购货物、工程或服务。其在我国政府采购中的适用条件是：①只能从唯一供应商处采购的；②发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；③必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%的。

5。询价方式

询价采购是指对数个供货商（通常三家以上）的报价进行比较以保证价格具有竞争性的一种采购方式。这种采购方式以最符合采购需求、质量与服务相等且报价最低为原则，确定供应商。[4]《政府采购法》规定，“采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以依本法适用询价方式采购。”

6。国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式

（四）政府采购的程序

1。采购项目的审批