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二 达勒姆报告与加拿大责任制政府的建立（第2页）

接受任命后，达勒姆邀请韦克菲尔德和查尔斯·布勒作为自己的顾问，两人都以呼吁在澳大利亚实行自由主义殖民政策而闻名，韦克菲尔德是系统殖民理论的创立者，布勒则是新南威尔士爱国者协会的代表和下院罪犯遣送制度调查委员会的成员。

达勒姆于1838年5月抵达加拿大，对起义者采取了安抚宽容政策，除少数几个流亡美国的起义领袖被禁止回国外，所有的起义者都被免于起诉。同时，达勒姆广泛听取上、下加拿大的各种不满与建议，研究了温和派领袖罗伯特·鲍德温关于责任制政府的备忘录，力图找到发生**与叛乱的源头和解决问题的根本办法。

殖民地改革集团原本有一个极好的机会去实践自己的改革理论与主张，但因达勒姆本人易于激动的个性，使他的任期只持续了五个月。他将八名起义者判决流放英属百慕大的做法，使国内政敌找到了攻击他的口实[47]，墨尔本政府不仅不支持他反而也指责他的行动，这使达勒姆处境尴尬，于是愤而辞职。当时的《泰晤士报》曾评论道：“随波逐流的辉格党人从攻击一开始就抛弃了他。”[48]

回到伦敦后，达勒姆立即抱着强烈的使命感，根据对上、下加拿大等殖民地所作的调查，着手撰写“关于英属北美事务的报告”（ReportontheAffairsofNorthAmerica），并于1839年2月提交议会，这就是为许多后世人所称道的《达拉姆报告》。约翰·密尔称这份报告“开始了殖民政策新时代”，是达勒姆的“勇气、爱国心和开明的宽宏大度、以及该报告的共同作者——韦克菲尔德和布勒——的才智和实际工作上的机敏的不可磨灭的纪念碑”[49]。

《达勒姆报告》的目的是找出症结所在，开出治病良方。报告倾注了达勒姆全部的心血，也集中体现了殖民地改革家集团关于帝国殖民政策的基本主张，因此内容十分广泛，涉及英属北美殖民地的政治、经济、司法、财政、文化教育、社会生活以及与母国关系等各个领域。

《达勒姆报告》的根本宗旨，是通过减少帝国政府的权力，来维持殖民地人民与母国的感情联系。归纳起来，其中最重要的建议有三项：（1）上、下加拿大实行合并；（2）建立殖民地责任制政府；（3）帝国事务与殖民地地方事务相分离。

达勒姆的建议是建立在对殖民地冲突原因的分析之上的。他在报告中写道：过去曾认为下加拿大的不和是由议会与行政机构之间的争吵产生的，但在到达之后却惊讶地发现，英裔居民和法裔居民之间存在着深刻的民族仇恨，这种仇恨已渗透到社会的每一个方面：

我曾以为会看到政府和人民之间的斗争，但我发现的是两个民族在一个国家内部的战争；我看到的不是不同原则之间的斗争，而是不同种族之间的斗争。[50]

达勒姆认为，法裔加拿大人是利用民主的信条掩盖他们对所有英国事物的敌意，服务于自己保守的目的；英裔加拿大人虽站在行政当局一边，却是真正开明的改革者，试图推翻陈旧过时的法国习俗，促进商业精神。因此唯一明智的长远政策是对法裔加拿大人实行同化，不是用强迫压服手段，而是借助两个加拿大的联合，让法裔人口被充满活力的占绝大多数的英裔人口所超过，从而使其逐步“英国化”（Anglicized）。

达勒姆是一个“无限忠于英国制度”的人，他的同化法国人的主张，来源于他对法裔加拿大人的明显蔑视，和对英国文明与政治制度的强烈自信。他认为法裔加拿大人“没有文化，没有历史”，是保守和守旧的民族。他的预期是：上、下加拿大合并后，英裔人口会很快超过法裔人口，按照人口比例进行议会选举时，英裔加拿大人就会掌握政府权力，而通过让法裔加拿大人“处在英国的德政之下”[51]，他们就会自然而然地被和平同化，从而结束民族冲突，促进经济的发展。

除了下加拿大不同民族间的敌意和纷争，达勒姆还将整个加拿大在政治上的不满，归咎于行政机构与议会之间的永久冲突。他认为这种冲突是由于把代议制和非责任制政府混合在一起造成的，坚定指出，“殖民地的代议制政府肯定是一种嘲讽，是混乱产生的根源”；“任何一个英国政治家都难以想象，代议制和非责任制政府之间能够有成功的结合”。[52]因为在这种情形下，极少数特权集团作为总督的顾问而掌握行政权，完全不顾人民及其代表的意愿。当议会反对政府的政策时，既不能实施它所赞同的纲领，也不能撤换那些遭到反对的总督顾问，便出现了政府与公众的严重对立。因此，为了“帝国的利益”，这种旧的制度“必须完全废除”。

达勒姆认为，打破这一政治困境的方法，就是把英国宪政中的责任内阁制扩大到殖民地去，在北美各省建立起“责任制政府”：

不削弱而是加强殖民地人民对政府的影响……不扩大帝国当局对殖民地具体事务的干预，我相信，和谐必将得到恢复……这无需改变政府的原则，无需创立新的宪法理论，去完全消除现存的政治混乱，需要的只是始终遵循英国的宪法原则，将它们引入这些大的殖民地。……除了按照那些在大不列颠已被证明完全有效的原则来管理殖民地，我不知道还有其他任何方法，能够带来殖民地的和谐。[53]

为此，达勒姆建议，根据英国的宪政原则，殖民地地方事务的管理应当授权给那些能够获得议会大多数信任的人，只要他们拥有议会的支持，总督就必须按照他们的意见去指导政府的全部事务，而不管自己个人感情好恶或伦敦上司的意见如何：

殖民地人也许并不总是知道什么样的法律是最好的，或者哪些同胞最适合管理他们的事务，但比起那些自身利益遥远、帝国殖民地的法律是好是坏对他们无关紧要的（殖民官员）来说，他们至少要对殖民地人的权利更有兴趣，也更加努力。[54]

建立殖民地责任制政府，意味着给予殖民地以一定的自治权，这样就引出了帝国与殖民地关系的问题。达勒姆认为，为了避免帝国政府和殖民地责任制政府之间权力的冲突，应当划分各自的行政管理责任。英国对殖民地事务的控制应限制在少数几个领域，即政府体制、对外关系、贸易政策以及公共土地管理等四个方面，除此之外的其他内部事务都应由各省的责任制政府自己负责。这样，通过司法管辖权的划分，帝国的部分权力实现了向殖民地的移交，帝国与殖民地之间的矛盾得到缓和，殖民地人民建立责任制政府的愿望与要求和帝国的统一与团结取得了一致，母国与殖民地的联系也就会得到进一步加强和维持：

我的观察使我确信，在北美殖民地所有英国血统的人口中占支配地位的情感，是对与母国相联系的热衷，这种联系不断由北美各省人民对英国王室和帝国抱有强烈民族感情的全部特征表现出来。他们珍视母国的各种制度，并不仅仅基于他们从中得到的实际好处，而且基于民族的自豪感；他们支持这些制度，是因为他们习惯于将其看作是民族性的标志，这使他们与隔壁的共和派邻居相区别。[55]

《达勒姆报告》得到了英帝国历史学家的高度评价，认为它引导了加拿大自治政府的建立和加拿大民族的形成。[56]它所提出的各项建议和原则，为后来的英联邦奠定了基础，因而是帝国历史上最重要的文件之一。

然而，报告所表现出来的激进帝国主义立场，和当时英国占统治地位的帝国观念是背道而驰的，因此，它在殖民地“最初赢得的是敌人，而不是朋友”[57]。尤其是关于责任制政府的建议，无论在北美殖民地还是在英国，都立即引起了激烈的争论。反对的人认为让殖民地成立责任制政府将产生悲惨的后果，是“把自己和自己的国家推进泥潭”[58]；赞成的人则认为这是一项明智而实际的方针。

在加拿大殖民地，欢迎《达勒姆报告》的是法裔加拿大人和鲍德温领导的温和改革派，而一向自认是“效忠派”的加拿大英裔特权集团，则对达勒姆针对特权集团的抨击和建立责任制政府的主张强烈不满。

有意思的是，尽管达勒姆伯爵自己宣称，他只是将英格兰自己在1688年革命中建立起来的原则运用于海外殖民地[59]，但在英国国内他的这一立场却很难找到知音。托利党人明确表示反对，例如威灵顿公爵就公开表示：“地方责任制政府与大不列颠的主权完全不一致、不协调。”[60]

而执政的辉格党中，不少人也和托利党人一样固守着传统的帝国观，不能接受责任制政府的建议。在他们看来，在帝国内部建立责任制政府的主张是荒谬的，对殖民地人作出让步，就意味着殖民地将来与母国脱离，从而使帝国名存实亡。墨尔本首相在委派达勒姆时曾向他明确表示：“那些殖民地最终分离，也可能对母国的利益不会有物质上的损害，但对大不列颠的荣誉显然将是一个严重打击。”[61]

反对在加拿大建立责任制政府的意见主要集中在两点上：一是会使总督面对为两个上司服务的尴尬局面；二是总督将被殖民地人所控制，而英国议会却无权掌控。1839年，约翰·罗素在议会下院说：

这样，就可能发生总督同时接到女王的指示和殖民地行政委员会建议的事，而两者彼此完全不同。如果他遵从来自英国的指示，他的宪法责任就将完全失败；如果他服从来自行政委员会的建议，那么他就不再是一个从属的官员，而是一个独立的君主。[62]

尽管在议会辩论中也不乏支持殖民地建立责任制政府的意见，但殖民大臣罗素的观点代表了当时相当多英国人的态度。在此期间，英国王室也持和罗素等人同样的反对立场，1843年，阿尔伯特亲王代表维多利亚女王，在给斯坦利勋爵的信中写道：“我不认为英国王室会允许加拿大责任制政府的建立，因为那等于是脱离母国的宣言。”[63]

因此，墨尔本政府只接受了《达勒姆报告》中关于合并上、下加拿大成立联合省的建议，而对改革殖民地政治体制以及殖民地与帝国关系的建议不予采纳。据此，一部分研究英帝国史的学者在二战后对《达勒姆报告》的意义提出了质疑，认为长期以来英国和加拿大史学界对报告的评价名不副实：“责任制政府并不是由达勒姆发明的，说达勒姆报告指引了通往自治领和现代英联邦关系的道路是个错误。”其主要论据是：（1）“殖民地政治体制在40年代和50年代的转变，完全是无计划的，其结果也与达勒姆所设想的很不同，它涉及到英国政治家们立场的根本转变”[64]；（2）“报告事实上在当时的英国舆论中并未引起多少注意……英国大臣们的观点并未受到达勒姆建议的很大影响，他们已经独立地认识到在加拿大某种形式的联合是必要的，辉格党内阁最后作出选择，更多的是基于罗素的倡导而不是达勒姆的建议”[65]。

客观地说，这些描述与分析并不违反历史的真实，但它的结论显然缺乏说服力，因为，它撇开了大的历史发展脉络，过分纠缠于历史事件的细枝末节。

事实上，重新讨论《达勒姆报告》在北美殖民地实现自治政府进程中的作用并没有什么实际意义，《达勒姆报告》提出后不到十年，责任制政府的原则在英属北美殖民地已经得到确立，这充分说明，当时各殖民地建立责任制政府的条件已经成熟。作为殖民地改革家和自由主义殖民政策的倡导者，达勒姆的功绩在于：旧的帝国观认为，只有进行严密的控制才能保证殖民地与母国的联系，而达勒姆则清楚地看到了历史的发展趋势，意识到“自由要比屈从更加能培育出忠诚”[66]，只有给殖民地以某种形式的自治，英国才能继续统治其北美属地，帝国才不会重现殖民地与母国脱离的一幕。至于后来加拿大及其他殖民地是否完全按照达勒姆的各项建议，实现了责任制政府和自治，并不应当作为我们评判的主要标准。当英国还没有迈过告别重商主义、告别旧殖民制度的最后门坎时，当许多政界重要人物都还固守着美国独立带来的教训，认为殖民地自治与帝国的团结统一犹如水火不能相容时，达勒姆从相反的方向指出，自由才是保存帝国联系的手段，改革才是维持帝国统一的出路，建立责任制政府恰恰能维护帝国的团结。

在19世纪英国的知名政治家中，达勒姆是最先倡导自由主义殖民政策的人，因此，他是倡导自由主义英帝国政策的先行者。

对于殖民地的自治要求和《达勒姆报告》的建议，英国统治阶级集团之所以持反对态度，更多的是出于感情上的抵触，而非冷静而理性的思考。19世纪末剑桥大学近代史钦定教授约翰·西利（JohSeeley1834—1895），在他那本可称为英帝国史开山之作的《英格兰的扩张》中，曾经着力分析过英国不愿对旧的殖民政策进行改革的原因：“只要有可能母国就天然地维持着旧制度，因为去触碰它是危险的，即使最小的改变也将损害把殖民地连接在一起的纽带。”[67]

西利所指的是英国人面对北美13个殖民地人民对母国日益不满时的态度，但我们看到，它与进入19世纪后英国政治家拒绝改革殖民地政策的立场并无不同。早在美国独立战争爆发之际，亚当·斯密就说过：“英国人民对母国与殖民地决裂的恐惧，超过了他们对西班牙无敌舰队或法国侵袭的恐惧。”[68]半个多世纪过去了，美国独立的阴影还像噩梦一样在折磨着他们，传统的帝国观念还在束缚着他们，维护帝国的统一，防止殖民地与母国分离，成为英国人心中一个不解的情结，因此，只要殖民地一有风吹草动，他们就会本能地作出激烈反应。