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第三章 而今的政府管理监督其本质就是旧制度的一种体制（第1页）

第三章而今的政府管理监督，其本质就是旧制度的一种体制

当封建制度没落之后，法国的城市自由依旧存在。自治权，在领主不再管理农村的时候，依旧保留在城市里。这种情况一直持续到17世纪末期。这时候，与原先一样，自治的城市依旧是众多小型民主共和国的一分子。在这些国家里，全体人民自由地选举行政长官。这些官员对全体人民负责。城市的公共生活十分活跃，它对于自己的自治权利，既十分珍惜，又感到无比自豪。

从1692年开始，选举制度首次被取消。从此，永久统治他人的权利，国王可以拿来向各个城市的某些居民出售。换句话说，城市里的各种职务，成为一种买卖的东西。

由于法官的完全独立，是司法体系优异的首要条件。因此，当问题仅仅涉及法官的时候，职务买卖通常是有好处的。但是，另一方面，职务的买卖从始至终都是有害的，当问题涉及到行政制度本身的时候。这是因为热情、服从和责任心乃是行政制度最为需要的。关于这一点，旧君主制政府十分清楚。因此，它从不出卖总督和总督代理这些职务，而是谨慎地防止自身受制于强加给城市的制度。现在，出现了卖官鬻爵的情况，可以说，城市的自由和人民的福利，两者一起被毁灭了。

路易十一统治法国的时候，由于城市自由所体现出的民主性，使得这位君王备感恐惧，于是他下令，限制城市自由。到了路易十四时期，只要城市能赎买自由，他便把城市自治权出售给它们。这时候，这位君王倒不是害怕城市自由。实际上，路易十四想通过这种方式做买卖，其意图并不是真的要废除城市自由。如果说他废除了城市自由，那也只是出于财政目的的考虑而暂时采取的一种措施，决不是他的本意。不过，在他统治期间，选举城市官员的权利，曾经被出售过七次。而当那些城市从中获得利益的时候，他又将这种权利收回，以便再一次出售。像这样的做法，其动机和目的是明确的。对此，人们早就坦言相说，毫无隐讳。路易十四的这套买卖把戏，在前后80年的时间内，一直如此，没有改变。这一点，让人们颇感奇怪。

1772年，法国颁布了一条敕令。在其前言中，路易十四这样说道：“负担的减轻，已经成为财政上的一种需要。因此，我们不得不寻找最为妥善的方法。”对于这突如其来的巨额税款，承受人简直苦不堪言，尽管这种方法非常稳妥。1764年，在总督写给财政总监的一封信中，有这样一段话：“对于城市职务的赎买，很多人已经付出了高昂的代价。这一数目，让我感到十分震惊。然而，这批巨额财政收入，并没有用到城市的福利上。与之相反，这些赎买来的职务所享有的特权，以及政府对城市人民的压榨，却日益明显、严重。”这一无耻到极点的特征，在整个旧制度里，我是没有看到的。

在法国，也许并没有两座城市，显得绝对相似。但是，这种城市间的差异，让人产生一种错觉。而这种相似性恰恰被这种错觉所掩盖。每一个城市不但有古老制度的遗留，而且还有各自运行的方式，而不管城市政权的根源怎样变化。所以，关于18世纪城市管理的情况，在今天想要明确地描述，几乎是不可能的。

一项治理城市的普遍法规，在政府的支持下，于1764年开始制订。一篇篇奏文，必须由各省的总督，按照每个城市的行事方式写成。其中，有些文献我有幸找到了。仔细查阅之后，我确信，每一个城市的管理方式，差不多是相同的。有时候，尽管表面上有些差别，但实质上是相同的。

通常，有两个会议全面负责城市政府的工作。所有的大城市和许多小城市，都采用这样一种形式。

第一个会议，是市镇的权力执行机构，被人们称为城市政府。它是由城市的官员组成的。城市的大小，决定了这一会议的参加人数。会议的成员，也是经由选举产生后，行使临时权力的。只不过，他们必须抓住国王进行职务买卖或者确立选举制这些时机。随着中央政权进一步地控制城市政权，赎买的职务日益贬值。因此，当国王收回职务，并再一次出售的时候，很少有人再使用金钱赎买它。

不管是在什么情况下，城市的官员总是享有特权，并且免于纳税。但是，他们却没有薪金。城市行政权是集体行使的，因此，他们之间没有等级之分。对于市政事务，行政官一个人无法全权负责。虽然市长是市政府的主席，但是他不是城市的行政官。

第二个会议的名称，是全民大会。在各个城市里，全民大会参与主要事务的处理。有些地方，还实行选举制，全民大会在那里组织城市政府的选举。

全民大会在15世纪的时候，由全民组成。关于这种做法，符合他们先祖的习性。这一点，可以在一份调查奏文里得到验证。那时候，全体人民选举城市的官员。正因为如此，对于人民的意见，官员在必要时会听取，并且及时向人民反馈。这种方法，直到17世纪末期，偶尔还会实行。

到了18世纪，全体会议的组成人员即人民，已经不再是一个统一体。这时候，代议制成为全民大会的组织形式。不过，有一点需要注意，那就是，民众不再选举全民大会，并且民众的意见也不再被接纳。全民大会的组成人员，变成了显要的贵族。这些人有两个来源：一部分人是行会或者团体派来的，另一部分人参与会议，是由于身份比较特殊。在这里，他们每一个人身上，都肩负着委托权。这种权力是他们所在的特殊小团体强加给他们的。

特权显贵的人数，随着时间的推移，在全民大会中越来越多。而工业行会的代表，则越来越少，甚至再也没有了人影。唯一能看到的，是团体代表。也就是说，全民大会的参加者，几乎没有手工业者，而全是资产者。那时候，各地的人民都生活在自己的小圈子内，就像局外人一样，不再关心市镇的事务。中世纪的时候，人民心中普遍怀有一种城市的爱国主义热情。此时，行政官员不断地尝试唤醒这种热情，可是没有一点儿效果——人民对其冷漠置之。有些城市利益，虽然关系重大，但是也不能吸引人民。有些地方，继续保留着虚假的自由选举活动。对此，人民都会弃权，如果让他们去投票的话。像这样的事情，历史上还有很多。可见，并不是人们所认为的那样，人民会轻易地相信那种虚假的自由。

从奥古斯都开始，一直到现在，形式上的自由，几乎是所有君主想要维持的，尽管他们一度摧毁了这种自由的实质。在他们看来，采取这种方式，就可以将道德力量——公民曾经极度认可的共识，与专制力量给予的种种便利结合起来。于是，他们不断尝试这样做，可是结果全都失败了。很快人们发现，这种形式的自由，由于没有任何实质内容，没有办法长时期地维持。

于是，等到了18世纪，小寡头政治便成为各城市的政府形态。当时，全法国的行政制度，都存有一种政治弊端：某个家族势力，可以躲开公众的耳目，逃脱对公众的责任，而以一己之见，掌控着城市的所有事务。让中央政府越来越紧密地控制地方权力，这是总督们看到这一弊端后，所能提出的唯一解决之道。

御前会议经常根据各个总督的建议，制定一些没有注册过的规定。当他们这样做的时候，并没有进行认真的调查，甚至于有时连城市的居民也毫不知情。当某一个城市，突然遭到某种相似的规定打击时，它的居民往往说道：“一听到这样的措施，城里所有的人都没有料到。于是，他们都感到很震惊。”正是这些规定，总是将所有城市行政制度的改革予以推翻，尽管这些改革方案由君王一道道颁布。可见，想要改变那些弊端，是非常不容易的一件事情。

在城市里，一切工程如果要进行下去，必须按照御前会议裁决的方案和预算。通常，工程是由国家的工程师或者建筑师主持。而工程的招标工作，必须在总督或者总督代理的监督下进行。有些人认为，法国到处是新生事物。但是，只要他们看到这一点，一定会备感惊讶。只有得到御前会议的裁决——它通常由总督的报告得出，城市才能设立出入的关卡，才能征收税款，才能进行抵押、出售、诉讼活动，才能租赁城市财产，才能使用城市收入中盈余的那一部分，才能进行自我管理。

但是，对于城市管理的干涉，中央政府所达到的深远程度，远远甚于这些规定所显示的范围。可见，与它的权利相比，中央政府的权力要大很多。

18世纪中期的时候，有一份通告，是财政总监写给各省总督的。在这份通告中，我发现了这样一段话：“对于城市会议中所发生的一切，你们必须万分谨慎。会议上的各种决定，以及你们的意见，都必须以最为明确的报告形式，迅速邮寄给我。”

实际上，不管城市中的大小事务，政府都紧密地控制着它们。关于这一点，可以从总督和总督代理之间的通信中看出。所有的事务，包括节日的庆祝问题，都须经过总督的同意。对于每一件事，他都有自己的坚定看法。在一些情况下，总督也主持公众的庆祝活动。这时候，总督亲自下令，点燃灯火，挂上灯笼，系上彩绸。有一次，资产者民团成员，由于在唱《赞美诗》时不在现场，便受到总督20里弗尔的处罚。因此，在城市中，官员们感觉自己的地位很卑微，说出来的话没有多大效力。

在这些城市官员当中，有些人曾经给总督写信说道：“大人，为了不辜负您的厚爱，对于您的一切命令，我们都谨遵恭守。对于您给予我们的保护和仁爱，我们祈求能得到更多。”还有另外一些人，他们冠冕堂皇地自称为本城的贵族。在信中，他们这样写道：“对于阁下的意志，我们从来没有违背过。”对于政府的权势，资产阶级一直想要掌控，而自由却成为人民争取的对象。就这样，他们各自做着准备。