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第一 太上政府北京外交使团与中国内政（第1页）

第一节太上政府？——北京外交使团与中国内政

徐中约认为，义和团暴乱及其最后解决的后果之一便是“驻北京的外国公使们从此组成一个有力的外交使团，有时其作用超过了满洲朝廷而成为太上皇政府”[1]。无论是民国时期还是中华人民共和国时期，在中国人的报刊文章里，东交民巷的“北京公使团”经常被打上“恶例”“兴风作浪”“讹诈”“假惺惺”[2]等标记，且与“侵略”及“丧权辱国”相联系。北京外交使团有其与众不同的地方，是中国的一段特定历史时期的产物，但它也许并没有人们想象中的那么“法力无边”和“无恶不作”。

一、分裂的北京外交使团

一般来说，外交使团（DiplomaticCorpsBody），民国时期通常称为“公使团”，指的是“驻在某一国家之全体外交使节，组成一团之名称，在国际上并无特定之地方与职务”[3]。外交使团各成员国“在维护特权与豁免权问题上有共同利益”[4]。外交使团由团长——民国时期一般称之为“领袖公使”（DoyenDean）——领衔，由“驻在国最高级外交使节中之最先到任者”担任，其职务在于组织外交使团聚会及“觐见及庆贺等事时，为驻在国各使节之领衔者，如驻在国或有违反国际公法与条约，及侵害外交人员特权等事时，亦由外交团长率众提出抗议，进行交涉，或要求一切”[5]。因此国际惯例上的外交使团虽然多是社交及礼仪性质的，不涉及所在国政治，但驻中国的外交使团却例外，较深地介入了中国政治。

表2。11912、1919、1926年北京外交使团主要成员表[6]

续表

北京外交使团在1900年之前就已经形成。台湾学者黄文德推断北京外交团大约在1864年成立，其性质游走在政治与礼仪之间[7]。据后来成为荷兰公使及外交团领衔公使的欧登科（WilliamJ。Oudendyk）回忆，1894年时，在京外国使馆人员总数虽然只有50人，但已有10个国家在北京设立使馆，包括英、法、俄、德、美、日、西班牙、意大利、荷兰和比利时[8]。

《辛丑条约》签订之后的20多年，北京外交使团频繁地出现在人们的视野中。民国初期，北京外交使团由15个国家的外交官组成，按照和中国签订各种条约的先后顺序，它们分别是英国、美国、法国、比利时、瑞典、俄国、德国、葡萄牙、丹麦、荷兰、西班牙、意大利、奥匈帝国、巴西和日本[9]。后来随着在北京派驻外交使节的国家增多，外交使团成员国又有所增加，但几个有实力的大国，尤其是以英国、美国、法国、日本、俄国为代表的1901年《辛丑条约》签字国，占据了主要话语权，小国多附和行事。也因此，人们容易将北京外交使团与《辛丑条约》签字国等同起来。

民国时期，外交使团一般由领袖公使组织，各成员国外交人员聚集在一起召开会议，商议决定各类问题。根据1927年苏联学者在苏联驻京大使馆（前俄国公使馆）搜集的档案文件，从1900年10月26日—1920年5月21日，共有219份外交使团的会议记录[10]。据黄文德掌握的资料，从1901—1928年，外交使团“共召开过366次会议，其中前79次是在1912年民国成立以前；1915年至1917年因欧战的缘故，使团成员国分裂，导致会议减少，只进行过5次会议；1926年至1928年期间复因中国局势紧张，聚会也有77次之多”[11]。

举例来说，外交使团会议的议题有《辛丑条约》的具体条款，使馆区管理，革命赔偿，上海会审公廨，禁运军火，毒品禁运，关税，使馆区庇护权，处理战后德奥侨民及其产业问题，中国内战期间外侨安全问题，通商口岸卫生条例，临城劫车案，五卅沪案，等等。外交使团会议的议题随时间及外部形势的变化而不同，但总体来说，涉及政治、军事、经济、法律等诸多方面，并且其中一大部分属于中国的内政问题，正如美国《纽约时报》驻京记者哈雷特·阿班（HallettEdwardAbend）所言，对于中国政权、军阀间的“这场波澜壮阔的斗争，美国、英国、日本、苏联不仅以忐忑之心旁观，更常常暗中介入各方的明争暗斗。欧洲其他列强也有介入，只是程度稍有不及”[12]。因此，我们才说，北京外交使团是国际外交上的一个例外。

图2。120世纪20年代，正在进行感恩节大阅兵的北京外交团[13]

摄影者：甘博（SidneyD。Gamble）

民国时期驻京意大利公使华蕾（DanieleVare）曾回忆，“春暖花开时，我们在英使馆聚集，窗外是丁香花盛开的小院，使馆的鹦鹉经常坐在那儿参与我们的讨论（有时话接得十分刚好），嘶哑地大笑，轻声地咯咯，或突然地大叫。这是一只会说话的鹦鹉，但它只会讲参加会议的大部分外交官都听不懂的汉语”[14]。会议的气氛似乎很和谐。欧登科也说，他自己主持的外交使团会议有效而快速，并总是有一种相互理解的友善氛围[15]。

但实际上，冗长而无效率才是北京外交使团会议最突出的特点，正如美国公使芮恩施（PaulSamuelReinsch）所回忆的，“外交使团的讨论对于一般性问题避而不谈，所谈的限于对各国政府立场的声明和解释。偶尔发生这样的情况，有一两位代表顽固而不合理地坚持着一种主张，而其他代表则认为这种主张过分苛刻和严厉，结果就导致大家共同设法实行一个更公平而宽大的政策。讨论常常超过必要的时间，大家忘记了主要之点，变得纠缠不清，因为一方可能谈论一件事情，而另一方所想到的却完全是另外一回事。一直谈到发现彼此之间并没有真正的分歧或只是形式上不一致才停止下来，然而许多宝贵的时间可能浪费掉了”[16]。

形成这样特点的主要原因是北京外交使团会议讨论问题时采取“意见一致”原则（UnanimityintheDe），即只有参加会议的各国外交官就某个方案或意见都表示赞同时，这个方案或意见才算通过。“意见一致”原则原本是针对使馆区“缓冲地”（Glacis）的使用和建设问题提出来的，并非外交使团会议的基本原则。但是在事实上，外交使团把这个原则不仅应用于“缓冲地”的使用和建设问题，也应用于所有的议题[17]。于是，当各国外交官在外交使团会议上长时间争吵且意见无法统一时（这是最经常出现的情况），外交使团往往采取无限期拖延、无结果终止或暂时回避的“鸵鸟”政策。例如，第一次世界大战后的第一次外交使团会议（德国及奥匈帝国外交官没有参加），讨论德国和奥匈帝国在华侨民治外法权是否应该保留。中立国但代表德、奥匈在华侨民权益的荷兰公使（时为代理领袖公使）贝拉斯（FrasvanBlokland）与其他国家的公使意见相左，各方争论不休，最后贝拉斯只好宣布，因为他自己不可能放弃自己的观点，同时，讨论也不可能达成统一意见，这个议题到此终止[18]。

外交使团会议各国外交官的意见很少能够统一，这是北京外交团内部分裂的外在体现。而北京外交使团分裂的根本原因在于，它并不是单纯的礼仪性质的外交使团，它还具有政治性，伴随着利益的争夺。驻京各国公使并不是单独的个体，他身后站着他的国家，而每个国家利益不同，分裂也就成了必然。正如蔡和森在剖析北京政变与英美两国的关系时所说的，“英国政策，以英国利益为中心；美国政策，以美国利益为中心。行英国政策，美国在华不能占第一位之优势；行美国政策，英国在华不能占第一位之优势。所以两派帝国主义对于这次政变勾心斗角，同床各梦”[19]。

外交使团的分裂在1900年以前就已经初露端倪，因为各国驻京公使除了维护和促进商贸利益之外，开始有了“维护政治利益的任务”[20]。曾在北京德国公使馆任职的福兰阁（OttoFranke）认为，至1895年为止，“尽管有些摩擦，冯·勃兰特先生（vonBrandt，当时的驻京德国公使）热情代表的西方国家共同行动的政策，还能在整体上维持，但从现在起就一去不复返了。国内的重大国际政策延伸到远东，‘共同行动’分化成多个尖锐对立的利益团体”[21]。曾任美国驻华公使的田贝（CharlesDenby）也证实“1897年以后，当列强开始在中国划分势力范围，‘共同行动’政策就式微了。每个国家就是单独的个体。对领土和掠夺煤、铁、铁路特权的贪婪，使外交团的成员变成商业鼓手”[22]。

如果说第一次世界大战之前，北京外交使团虽然在本质上已经分裂但表面形式上仍维持着统一，无论是礼仪性质的觐见中国皇帝或总统，还是参加讨论各类问题的会议，外交使团的成员都会同时到场，那么从1914年第一次世界大战开始，外交使团的表面上的“共同行动”也不复存在了。不仅外交使团会议暂停召开，“协约国”“同盟国”的外交官分别觐见北京政府总统，就连普通社交性质的宴会“协约国”的外交官与他们“同盟国”的同僚也不同时参加了。“中立国”这时候最忙，“因为它们必须分批设宴招待协约国和同盟国”，而奥地利公使则“决定完全不接受任何正式宴会的请帖（家庭便宴除外）”[23]。

第一次世界大战之后，德国、奥匈帝国及俄国，或因战败或因国家内部爆发革命，在北京的势力大大衰弱，而以美、英、日、法、意为代表的大国之势力更加凸显，小国则进一步减弱。除了一些礼仪性集会，北京外交使团不再作为一个整体出现，而是分化成各个以相关利益为中心的外交团体。美国公使舒尔曼（JacobGouldS）坦言，在其做领袖公使期间，很少召集整个外交使团开会，而是在以相关利益为中心的小团体内部召开会议，比如，1901年《辛丑条约》签字国（1901ProtocolPowers）、财团同盟国（Group）、国际财团（Iional）相关国家的公使、在华拥有治外法权的国家、临城劫车案相关国家，等等，这些不同的小外交团体会有重叠，有的国家是其中一两个团体的成员，而有的大国几乎在每一个团体中都出现[24]。英文报纸《密勒氏评论报》曾有文章评论说，这些在北京的外交小团体，“每个小团体内部商议事情不需要询问外交团其他国家的意见。这对需要依附大国的小国家不利，但对于大国及中国来说是有利的，因为这促进了他国与北京政府间直接的沟通，避免了外交团的正式的会议和询问在华利益不多但其公使却是领袖公使的小国的意见”[25]。

一些学者将1924年加拉罕（LeoKarakhan）以苏联大使身份来华作为北京外交团破裂的标志[26]。因“大使”（Ambassador）是比“公使”（Min-ister）更高级别的使节，依国际惯例，加拉罕自动成为北京外交使团的领袖。这引起欧美和日本国家公使的不满和恐慌，害怕受苏联影响，北京也走向赤化。美国公使（前领袖公使）舒尔曼因此在加拉罕入驻旧俄国使馆时公开发表言论说，“领袖公使以后只是社交礼仪意义上的而非政治意义上的”[27]，不再承认外交团领袖具有政治权力。实际上，在加拉罕来华之前，“北京外交团”就已经不再是一个统一的整体，不管是在实质上还是形式上。因此，1924年加拉罕与北京外交使团其他外交官之间的矛盾，只是外交使团发生变化的结果，而非引起变化的原因。

国民政府1927年定都南京后，在北平的各国使馆被南京政府督促南迁，北京外交使团走向衰弱。1930年，南京国民政府外交部以手续不全为由退还了北平外交团领袖公使的照会。《大公报》有文章评论这一事件：“北平使馆界已完全无昔日之权威，各主要国使馆，虽未南迁，然公使已多不在此，否则仆仆宁平间，且新结通商条约之国家，其公使迳派南京，有从未到北平者，驻平公使，亦有南迁者，各国使节之驻居地点，且不能一致，何有于外交团共同行动哉。是以当外交团气势正盛之时，不啻代表世界以临我，此完全为中国特有之怪现状，绝非现在国际间之常态，惟情移事易，逐渐变迁。前年以来，实际上外交团之特殊地位已消失矣。”[28]