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第一 省自治的出笼（第1页）

第一节省自治的出笼

从1932年起，英国政府加快了印度宪政改革的步伐。1932年11月，召开第三次圆桌会议，讨论印度宪政改革问题，草拟《印度政府组织法》。1933年3月，发表关于印度宪政改革建议白皮书。1934年11月，举行立法会议选举。1935年8月，正式出台《印度政府组织法》。从而拉开了向省自治迈进的帷幕，印度民族运动也随之发生了新的变化。

一、民族运动路线之争

文明不服从运动停止后，印度民族运动再次陷入低潮。国大党在低潮时期应该采取什么样的路线，怎样才能摆脱当前面临的政治困境，又一次成为争论的焦点。民族运动阵营发生新的分化，出现不同潮流。[1]

以安萨里、阿萨福·阿里、萨提亚摩蒂、布拉巴伊·德赛等为首的新的司瓦拉吉党人，主张重新进入立法会议，参加定于1934年11月举行的中央立法会议选举。他们认为，在政治处于低潮消沉时期，国大党不能够继续大规模运动，那么为了保证政治利益和人民斗志，利用选举和立法会议渠道很有必要，这并不等于相信通过宪法政治来获取自由，而是意味着开辟一条新的政治战线来帮助巩固国大党，有组织地扩大它的影响，帮助人民为下阶段的大规模斗争做好准备。

左翼人士不赞同国大党重新进入立法会议，而是主张继续或重新采取非宪法的群众运动路线。他们认为，虽然文明不服从运动停止了，但是客观的革命形势和群众的革命情绪仍然保持着，国大党不应退却，而应采取进一步的措施发动群众，准备新的斗争。但左翼领袖贾·尼赫鲁尚在狱中，1935年才获释。另一领导人苏·鲍斯也在狱中，后因病被提前释放，赴欧洲治病。左翼的主张未能集中反映出来。

面对右翼和左翼在民族运动路线上的分歧，甘地出面打破和化解了这种困境。他根据20世纪20年代非暴力不合作运动低潮时期取得的经验，同意司瓦拉吉党人重新进入立法会议的主张。他甚至为他们辩护，认为议会斗争固然不能带来自由，但国大党中由于这样或那样的原因不能进行非暴力抵抗或没有投身于建设纲领工作中去的大部分人不能无所事事。只要不限于合法主义泥淖，他们在低潮时期把自己的爱国热情发挥在议会工作上对民族事业有益无损。

结果，在甘地的指导下，1934年5月在巴特那举行国大党全印委员会会议，同意国大党参加即将举行的立法会议选举，并成立议会局，着手从事准备工作。10月，国大党孟买年会批准了这个决议。甘地在回应对此决议持批评态度的左翼人士时说，他希望大部分人不会因为立法会议的工作而受到影响，司瓦拉吉绝不会通过这种方式实现，而只能靠民众意识的全面觉醒来实现。

与此同时，甘地对尼赫鲁和左派人士担保说，停止文明不服从运动是受当时的政治形势决定的。但这并非意味着采取一种漂流不定的政策，或在政治机会主义者面前低头，或对帝国主义妥协。文明不服从运动停止了，但战斗仍在继续。他说，新政策建立在一个中心思想之上，即用和平行动加强和巩固人民力量。此外，他在1934年8月告诉尼赫鲁，他认为他有掌握时代脉搏的本领。另外，尽管面临来自拉贾戈帕拉查里和其他右翼领导人的压力，他还是力挺尼赫鲁当选勒克瑙国大党年会主席，以此安抚和满足左翼人士。

贾·纳拉扬（左）

此时，左翼团体有了新的发展。在贾·尼赫鲁和苏·鲍斯等左翼领袖的影响下，一部分左翼人士于1934年10月在孟买成立了“印度国民大会社会党”，简称“国大社会党”，在国大党内形成了一个全印社会主义政党，宣布要在印度为实现社会主义目标而斗争。贾·纳拉扬当选为党主席。贾·尼赫鲁出狱后，国大社会党人邀请他加入该党并担任领导。贾·尼赫鲁婉拒了，因为从保持国大党团结考虑，如果置身于一个党内有争议的派别之中，将不利于维护党的团结统一。而且，国大党左翼中有相当部分人只是激进的民族主义者，并不赞成社会主义目标，如果参加国大社会党，将会失去这一大批追随者。不过，虽然没有加入国大社会党，但贾·尼赫鲁仍然被视为国大社会党的思想领袖。他与之保持密切关系，有时参加他们的会议，并发表讲话。正因如此，国大党右翼也常常指责他是国大社会党的后台。

在民族运动低潮期，面对左右翼在民族运动路线问题上的争执，特别是面对左翼势力的增强，甘地确信他同国大党中强有力的政治潮流已不协调。在这种形势下，甘地决定退出国大党，继续走他自己的路，从事建设性纲领工作。1934年9月17日，甘地发表声明，表示将在形式上退出国大党。国大党各方人士多方挽留，他执意不允。10月28日，在国大党孟买年会上，甘地正式宣布退出国大党。他说，退出国大党后，可以“在思想上、言论上和行动上更好地为国大党服务”[2]。从1934年10月起，甘地退出国大党，潜心于农村手工业、卫生和基础教育等农村建设工作，直到第二次世界大战爆发。

甘地退出他一手改造的国大党，在国大党员和人民群众中造成了震惊和不解。实际上，甘地退出国大党是他独特思想体系与多数政治家之间矛盾分歧发展的必然结果。国大党多数领导人不满意他的领导思想与方式，他也不满意多数领导人的立场和方法。他在退党声明中指出，他本人与许多国大党员在非暴力问题、“不可接触者”问题、纺纱与土布等问题上存在分歧，特别是国大党内日益壮大的社会主义团体，与他的思想体系和领导方式格格不入。

既然知道自己已经控制不了国大党，他认为在组织上退出国大党是唯一可行的办法。国大党左翼和右翼都已经发展到他无法约束的程度，他感到无力要求国大党接受他的观点，而他自己也不想接受左右翼的主张。这样，与其在一个组织内都受约束，不如解脱这种约束各行其便为好。在组织上脱离关系后，还可在外部与党保持密切联系。

国大党接受了他退党，但要求他继续关心、指导国大党的活动。他退党后，仍被奉为党的最高领袖。国大党在涉及方针、政策、人事等重大决策时，都与他商量，取得他的同意而后行。他经常参加国大党领导机构的会议和年会，主动关心和指导国大党工作，在许多问题上起决定性作用。所以，甘地退出国大党不是退出国大党活动，更不是退出民族运动，只不过是退出国大党组织而已。

甘地在国大党和民族独立运动中的支配地位，并不在于他是否当主席，也不在于他是否留在党内，他是印度国大党和印度民族独立运动的精神领袖和有形无形的最高主宰。正如贾·尼赫鲁所说：“甘地一向是国大党的常任太上主席，他在国大党内（当然也在全国以内）是一个比任何国大党主席还要重要的人物。虽然在印度的很多人在百般事情上可能和他意见不同，虽然他们可能责难他或者甚至为了某些特殊的争点而与他分离，可是在印度的自由处于存亡关头而需要采取行动和斗争的时候，他们又会成群地向他奔来，并且把他看成是他们的当然领袖。”[3]

甘地在退出国大党前考虑了他的接班人问题，并公开说明了自己的想法。1934年，他对社会主义者领导人讲话时说到他在国大党中的地位，贾·尼赫鲁是他的接班人。后来，他说得更明确：尼赫鲁是他的接班人，在他离开后，贾·尼赫鲁将接替他的位置。甘地的想法国大党虽然没有正式讨论和作出相应决议，但是具有强烈的政治影响，事实上被国大党和人民群众所接受。甘地退出国大党后，贾·尼赫鲁就在处理国大党内外事务上日益发挥重要作用，当然最重要的事情还要请示甘地决断。

二、1935年《印度政府组织法》

1934年11月，印度举行了中央立法会议选举。结果，在给印度人的75个选举席位中，国大党得到45个，穆斯林联盟得到19个。国大党取得这样的成绩，反映了它在群众中的威望有了进一步的提高。同月，英国议会两院联合委员会发表印度宪政改革报告。12月，根据这个报告草拟了1935年《印度政府组织法》草案，提交英国议会审议。英国政府还希望得到改选后的印度中央立法会议讨论这个方案，企图用这种虚伪的“尊重印度民意”的形式，诱使国大党和印度其他政治力量接受。

新的中央立法会议在讨论《印度政府组织法》草案时，出现了尖锐的对立。官方成员和官方指定成员持赞成态度，而选举成员则几乎一致反对，认为这个法案是根本不值得接受的。然而，英国议会不顾印度中央立法会议的反对，于1935年7月通过了这个法案，8月2日获英王批准。实际上，不管印度立法会议是否通过，英国议会通过了就成了必须实行的法律。这就是1935年《印度政府组织法》。

1935年《印度政府组织法》凡478款，主要内容包括3部分：第一部分涉及国家体制；第二部分涉及省体制；第三部分涉及印缅分治。该法拟于1937年实施。

关于国家体制，该法案规定实行联邦制，即建立由英属印度11省和印度各土邦组成的印度联邦。联邦中设立由中央立法会议和国务会议（参政院和联邦院）组成的中央立法机关，前者相当于下院，后者相当于上院。中央立法会议260席中的40%即104席由土邦王公直接指定代表参加，其余的156席除6席由总督指定代表参加外，都按分区选举产生。国务会议357席中的33。3%即125席亦由土邦王公任命。这样，占全印度人口25%的印度土邦，在整个中央立法机关中占去33%以上的席位，而且议会两院所通过的立法只对英属印度有效，对土邦无效。该法还规定，土邦只缴纳未来全印度联邦税收的10%。很明显，该法案的目的之一在于保存印度封建残余势力，竭力把它纳入中央政府的重要机关中去，以便作为英印统治的支柱。实际上，印度联邦政府权力非常有限，大权都操纵在总督手中。组成联邦政府的10名部长由总督任命，并向总督负责。总督的职能是防止任何对“和平”与“安全”的威胁，保证联邦政府财政稳定，保障土邦和王公的利益。总督还被赋予控制军队、警察、关税、外交，召集或解散立法机关，颁行法令和对各项立法的否认权、确认权或“自由处置权”。这样的印度联邦是毫无主权而言的。该法与1909年、1919年的类似法案一样，印度的主权仍然属于英印总督和伦敦政府。

关于省体制，该法案规定实行省自治。这是殖民当局迫于民族斗争压力而不得不作出的一个较大让步，目的是拉拢民族运动右翼，削弱反帝斗争。法案规定，省立法机构选举产生，并降低了选民资产资格。小资产阶级、富裕农民甚至一些熟练工人，都得到了选举权。后来，按此法案登记的选民有3万多人，相当成人的16。省政权由原来的双头政治体制改为统一的责任制政府，即由省立法会议中得到大多数席位的政党组织政府，由省督批准。省政府对省立法会议负责，可以在国家法律范围内行使职权。省督对省立法会议也操有像总督对中央立法会议那样的权限，可以否决省立法会议决议，解散省立法会议。对省政府的活动，省督也保留干预权力并有权解散省政府。实际上，被英国政府大肆吹嘘的省自治，既没有给印度“极大的民主”，也不是对印度资产阶级“最大的让步”。只不过是指定在孟买、孟加拉、比哈尔、阿萨姆、联合省和马德拉斯等6省成立两院制立法机关，在其余5省建立一院制立法机关而已。省政府的权力极为有限，只管教育、卫生、灌溉及公共事业。省督的权力炙手可热，大权独揽。

关于印缅分治，该法案规定，对英属印度的行政单位进行调整，将19世纪上半叶被英国殖民者征服后并入印度的缅甸从印度分离出来，实行印缅分治。此外，该法案还将原来作为一个省的比哈尔、奥里萨分别建省；信德地区从孟买省划出，成立信德省。这样，省的数目增加到11个，即孟买、孟加拉、比哈尔、阿萨姆、联合省、马德拉斯、奥里萨、信德、中央省、旁遮普、西北边境省。

其实，印度人民从1935年《印度政府组织法》中没有得到丝毫的民主权利。法案规定的选民人数虽有所增加，但由于财产及教育程度的严格限制，选民只能局限在占印度人口30%左右的社会上层人物中。法案还规定在印度实行团体选举法，即选民单位制。无论中央或省立法会议选举，在普通选举之外，都设立单独选举区。按照麦克唐纳裁定书，这样的单独选举区有10多个，如穆斯林选区、锡克教徒选区、欧洲人选区、地主选区、商人选区等。其目的在于制造印度社会内部的矛盾纠纷，使殖民者渔人得利。例如，印度的欧洲人只占印度人口的6%，而保留给他们的席位却占总席位的13。93%；在联合省立法会议的228个席位中，28%的席位即64个席位保留给了只占当地人口16%的穆斯林。其结果可想而知，不仅引起新的教派冲突，而且引起无休止的议会席位争夺战。这种利用印度宗教矛盾和社会集团矛盾加楔子的办法对英国统治有利，是英国殖民统治术“分而治之”的典型体现。因此，从1909年后，英国殖民统治者每次制定新的宪法改革法案，都要抛出单独选举区这一杀手锏。

1935年《印度政府组织法》不但与国大党提出的独立目标有天壤之别，而且与印度各党派共同提出的自治目标也相距甚远。该法案遭到了印度社会各阶层的严厉批评和反对。共产党认为，该法案中的联邦制只是加强了土邦的封建反动势力与英国的联盟。穆斯林联盟从自身利益出发，对该法案加以谴责并提出自己的要求，认为该法案延缓和阻止印度建立责任政府，要求限制总督的权力并扩大各级立法机关的职权。国大党右翼认为，联邦制加强了印度封建势力和英国的专制统治；左翼认为，印度人民及其议会代表没有得到任何实质性权利。就连封建王公也害怕将来被合并于英属印度，害怕英属印度的民族运动因建立联邦而波及土邦，因而不愿接受联邦制结构。贾·尼赫鲁一针见血地指出，该法案是一部十足的“奴隶宪法”。[4]

由于印度各个社会阶层的反对，英国当局采取灵活策略，决定暂时搁置实施联邦制部分，从1937年4月1日起首先实行省自治部分，并定于1937年初实行省立法会议选举。英国当局同意实行省自治，是其长期战略的组成部分，有其一箭三雕的如意算盘。

第一，希望通过省自治重新恢复那些自由主义者和那些相信宪法途径且在文明不服从运动中失去民心的温和派的政治地位。与此同时，鉴于群众运动遭到严厉镇压，大批国大党人意识到法外手段的无效性和宪政主义的有效性。这促使他们放弃群众政治，转向宪法政治。国大党人一旦执政掌权，尝到权力的甜头之后，便不再会想重新回到群众运动政治道路上去。

第二，希望通过省自治在国大党宪政主义者和非宪政主义者、右翼和左翼之间制造不和与分裂。通过宪法以及其他方面的让步来抚慰国大党宪政主义者和右翼，诱使其落入议会游戏，鼓励其放弃煽动性的政治，与温和的自由主义者、地主以及其他保守派在宪政方面合作，以此提升他们在民族主义队伍中的分量。非宪政主义者和左翼会因此把宪政主义者和右翼的行为看成是与帝国主义的妥协和对群众政治的抛弃，因而使他们之间的矛盾更加尖锐。接着就可能出现两种结果，一是左翼人士主动脱离国大党，二是左翼人士因其激进的反右翼立场而被右翼踢出国大党。不管是哪种情况，国大党都会分裂和削弱。

第三，希望通过省自治在国大党内产生有力的省级领导人，使他们进而逐渐独立地使用行政权力，并尝试着去保护他们的行政特权，并能够慢慢成为政治权力的自治中心，从而使国大党被省级化和地方化。这样一来，国大党作为集中的全印度领导机构的权威就会被削弱。正如林里兹戈1936年所说：“我们避免直接冲突的最大希望就是，用省自治的力量来摧毁国大党作为全印度革命工具的效力。”[5]

为了牵制和抵消民族运动力量，并使各种保守势力得以进入立法会议，殖民当局大力鼓励各地地主、教派势力建立地主党和教派政党，参加竞选。另外，在一些省，地方势力也组织起了一些地方性小政党。一时间，出现了许多具有不同色彩的地区小政党。其中，较有影响的有联合省民族农民党、旁遮普民族统一党、孟加拉农民大会党、孟买和中央省统一工人党。这些政党，有些是印度教的，有些是伊斯兰教的，也有世俗性质的。它们立即打起开场锣鼓，开始竞选活动。