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2 2 改革的目标和主题是民生（第2页）

2。2。3民生问题的解决是构建改革正当性的必然要求

全面深化改革最终能否取得成功，与民众对改革正当性的认同程度有关。正当性是指合理性、正统性、合法性，改革正当性是指改革在多大程度上被视为合理的和符合道义的。当大多数民众认为改革是正当的，改革的诸项措施才会得到支持和拥护，即使出现部分抵触也不会危及社会的稳定；倘若大多数人认为改革是不正当的，比如，改革的分配过程不透明，分配形式不公平，改革成果不能惠及大多数人，那么改革就是无正当性的，人民群众也不会认同。苏联早期的改革由于忽视经济发展与民生问题，为日后日益恶化的国内形势埋下一颗地雷。苏联早期优先发展重工业是建设社会主义国家的首要选择，重工业是一切工业、农业技术改造的物质技术基础，是发展国防、增强国防实力的前提。在两个五年计划的引导下苏联完成了由农业国到工业国的转变，但后期发展由于过于重视重工业，忽视轻工业、农业等关系民生的行业的发展，致使整个国民经济结构比例失调，严重影响了人民的生活质量。一般来说，改革是生产关系的调整，现代改革者在启动改革之时，承诺所有社会阶层在改革的过程中都能获利，因而自身具有不证自明的正当性。党的十一届三中全会推进的改革是一场多边双赢的改革，社会在改革开放中失去的是锁链，获得的是改革红利，它打破传统集权计划经济，是极具正当性的一次改革。然而，当人民的生活水平达到一定程度时，以往“效率优先，兼顾公平”的做法会带来越来越严重的社会后果，社会贫富差距越来越大，以经济发展为核心的模式忽视社会公共服务建设与贫富分化问题，人民对改革的评价标准发生了变化，这影响着改革正当性的评估。

正当性基础是改革成败的决定性因素。韦伯最早提出政治合法性的基础，指出“政治合法性是指政府在被民众认可的原则的基础上实施统治的正统性或正当性”，是政治稳定的保证。现代社会主张用“传统型”“个人魅力型”“法理型”来分析不同政权的正当性基础，认为在现代社会中政绩正当性发挥着重要作用。当前主要国家改革的正当性基础同样也可通过三种不同的标准进行：对改革理念的认同、对改革实际运行的程序和规则的认同、对改革绩效的认同。开启改革，首先要使改革理念或目的得到民众的认同，最初进行改革开放，“快速发展经济”的理念得到了社会民众的普遍拥护，因而在改革的进程中阻力也是最小的。正如今天全面深化改革，其目的是以坚持中国特色社会主义道路为前提，改革和完善中国特色社会主义制度，需要民众具有理论自信、制度自信以及道路自信。改革正当性的规则基础是指改革必须依据一定的程序规则，而民众对规则也是明确的，是监督以国家主导的改革进程的重要一招，也是预防当权者借改革契机牟取个人利益的有效监督途径，这在西方具有法治传统的国家表现突出。最后一种改革正当性基础在于有效性，认为国家进行改革后满足社会需要的程度，是当前发展中国家能够继续推进改革的主要因素。当前我国的改革正当性，在很大程度上依赖于政绩正当性，尤其改革开放以来，经济的迅速腾飞为大众带来实际利益的同时，也悄悄改变着民众对更高生活水平的追求，单纯GDP的增长无法满足民众的要求，社会生活的质量成为其考量的重要因素，这客观要求政府更加注重改善民生。

民生问题的解决是政绩的主要内容，但不同时期民众对民生的诉求不断变化。改革开放以来，我国的经济发展速度平均每年保持在10%左右，这也成为近几年来维持政治正当性的重要依据。但由于经济危机，全球经济低迷，我国最近几年的经济增长速度有所下降，纯粹以经济增长速度作为政治正当性基础的观念必须改变。同时，经济与社会的不均衡发展带来社会贫富分化加剧、环境污染、生态破坏以及社会道德滑坡等社会问题，社会不稳定程度加深。英格尔哈特在20世纪70年代曾经指出，在经济达到一定程度后，社会进入后物质主义时期，人们对社会问题更为关注，物质需求不再是人们关注的重点。尽管我国的经济尚未达到如此程度，但公民对生活质量的关注程度的确在不断提高。新时期全面深化改革的推行需要获得人们的认可，必须达成对改革正当性的认同，而这种正当性基础的获得必须来自人们关注的民生问题的解决。党的十八大与十八届三中全会对未来发展的总体布局体现了对民生的持续关注，比如十八大提出“深化收入分配改革，从制度上保证居民收入的提高”“强调收入与经济增长同步，提高居民收入的增速”“提高收入在国民收入中的比重，从根本上保证居民收入提高”；十八届三中全会明确了改革的总体目标，更加注重缩小贫富差距，提出改变贫富差距扩大现状的若干措施，“健全城乡发展一体化体制机制”，改革收入分配制度，等等。这些举措成为构建改革正当性的现实依托。

2。2。4改革的主题是发展民生

民生是人类社会的永恒话题，民生问题贯穿人类社会发展的始终。按照历史发展的线性逻辑，原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会以及社会主义社会中都存在民生问题，只是每个社会解决民生问题的方式不同，即便是在自然环境恶劣、生产力水平极其低下的原始社会，仍然依靠集体劳动与平均分配的方式解决民生问题。历史上非民主国家中的民生问题的解决是依靠社会底层的不断反抗和统治集团的适度调节与妥协实现的；在鼓吹人民享有天赋生存权与发展权的时代，所有民主国家的改革都号称以解决民生问题、实现人类的共同发展为终极目标。民生问题之所以受到高度重视，原因在于民生问题是人类进行其他活动的前提，人必须首先解决衣食住行问题才能从事宗教、文化、经济、政治等活动。马克思从个体人的基本生活需求和发展出发，对人民群众的现实生活进行深入研究，提出“一切人类生存的第一个前提也就是一切历史的第一个前提，这个前提就是：人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要衣、食、住以及其他东西”。马克思的这段话中确实没有“民生”一词，但却从人的基本生活需要等民生问题来加以阐述。恩格斯评价马克思的这一思想说：“正像达尔文发现有机界的发展规律一样，马克思发现了人类历史的发展规律，即历来为繁茂芜杂的意识形态所掩盖的一个简单事实：人们首先必须吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等；所以，直接的物质的生活资料的生产，因而一个民族或一个时代的一定的经济发展阶段，便构成为基础，人们的国家制度、法的观点、艺术以至宗教观念，就是从这个基础上发展起来的，因而，也必须由这个基础来解释，而不是像过去那样做得相反。”物质资料的获得是进行其他一切社会活动的前提，民生问题贯穿目前人类社会发展的所有阶段，是人类社会发展的普遍性问题，它并非一劳永逸地就能得到解决。生产力的发展是解决民生问题的关键，生产力的不断发展必然要求生产关系不断做出调整，每一次社会形态的衰落从根本上来说都是生产关系不再适应生产力的发展的结果。改革是对生产关系的局部调整，这种调整的原因是生产关系满足不了生产力的发展需要，无法解决当前社会民生问题，因此，始终存在的民生问题是不断进行改革的持久动力。

民生是与人民密切相关的问题，自人类产生之初就已经存在，人类整个发展过程都伴随着不断产生的民生问题，只有到了共产主义社会民生才能得到完全保障。民生问题的凸显是一系列不合理的体制机制产生的结果与表现。全面深化改革就是要改革和完善中国特色社会主义制度，因而改革必定是对原有不合理的体制机制的调整，作为旧体制产生的现实结果——民生问题，就必然成为当前深化改革的直接目标，全面深化改革就是以民生问题解决为基础，进而实现对原有不合理体制机制的顶层设计改革。进入中等收入国家行列以后，如何避免“中等收入陷阱”，是改革必须面对的难题。纵观世界上一些中等收入国家陷入中等收入陷阱的惨痛教训，一旦陷入“中等收入陷阱”，不但无法发展到高收入国家行列，而且老百姓的民生直接受到威胁，遭受经济增长回落或停滞、民主乱象、贫富分化、腐败多发、过度城市化、社会公共服务短缺、就业困难、社会动**、信仰缺失、金融体系脆弱等冲击。“现代性孕育着稳定，现代化滋生着动乱”，中国如果陷入“中等收入陷阱”，民生发展中积累下来的矛盾将更加尖锐，形势将更为严峻，收入、城乡、医疗、卫生、社保、住房、教育等方面矛盾将日益激化。因此，民生就不可避免地成为改革的主题，包括吃穿住行、养老就医、子女教育等基本需求成为改革直接关注的对象。2017年党的十九大报告中提出中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，基本公共服务非均等化成为民生发展中最突出的短板。

基本公共服务是最重要的民生，是实现每个公民的生存权与发展权、由政府提供的必需的生活服务，不同地域、身份、能力的公民都能平等地享受基本公共服务。我国公共服务不均等的原因是多方面的，长期存在的城乡二元结构、地域经济发展水平的差距、公共财政体制的缺陷以及政府职能转变不到位等都是造成公共服务分配非均等化的关键原因。公共教育领域存在教育资源分配不合理、教育政策不完善，农民工子女的教育问题、偏远贫困地区的教育问题以及留守儿童的教育问题等都给不成熟的教育体制带来了挑战。公共卫生建设，尤其是农村的公共卫生设施需要完善；社会保障机制不健全，农村的社保应不断加大投入。民生问题虽然表现为一系列经济社会问题，但实质上是政治体制机制落后于社会经济的发展，比如，医药改革进展缓慢，主要在于传统行政管理体制的羁绊。医疗卫生部门希望政府加大对常见病及多发病的投入，劳动保障部门希望政府着手建立全民医疗保障体系，而财政部门认为现有行政体制不改进，投入多少资金都不能解决问题。不合理的权力运作机制导致更多权力寻租，政府转移的专项基金，如扶贫基金、“三农”基金、社保基金等成了某些部门及利益部门牟取私利的目标。此外，民生问题出现时，不畅通的民众参与反映机制，导致民怨无处倾诉，无法为政府及时了解民情提供一个可靠的渠道，结果是原本易解决的民生问题经过发酵后难以解决。全面深化改革是对不适应当前生产力发展的诸多不合理体制制度的改革，必然首先触及民生问题，因而民生问题是当前改革的直接目标。

民生问题成为改革的主题，最重要的是在国家层面上确定“以人为本”的民生理念，也就是习近平总书记所说的“以人民为中心”。我国民本思想早在商周时期就已经产生，姜尚最早提出，“得民心”关系到国家的生死存亡，后经过儒家的继承成为中国传统政治文化的核心要素。最具代表性的观点，如孔子“仁者爱人”，孟子“民为贵，社稷次之，君为轻”，荀子“君者，舟也；庶人者，水也；水则载舟水则覆舟”，等等。马克思主义的民本思想来源于对西方的人本主义思潮的批判继承，是对人类的终极关怀。马克思主义是中国共产党民生政治观的直接理论来源，马克思主义倡导从现实中的人、实践中的人出发分析社会现象，强调以人为本，强调人是社会活动的主体，通过保障人的权利最终实现人的价值。

民生领域的改革除了建立起“以人民为中心”“以人为本”的民生理念之外，还包括丰富的内容。毛泽东早在1934年就说过：“我们要胜利，一定还要做很多的工作。领导农民的土地斗争，分土地给农民；提高农民的劳动热情，增加农业生产；保障工人的利益；建立合作社；发展对外贸易；解决群众的穿衣问题，吃饭问题，住房问题，柴米油盐问题，疾病卫生问题，婚姻问题。总之，一切群众的实际生活问题，都是我们应当注意的问题。假如我们对这些问题注意了，解决了，满足了群众的需要，我们就真正成了群众生活的组织者，群众就会真正围绕在我们周围，热烈地拥护我们。”党的十八大以来，民生工作面临的宏观环境和内在条件都发生了变化，过去有饭吃、有房住是基本需求，现在人民群众有收入稳步提升、医疗服务优质、教育公平、住房改善、环境优美和空气洁净等更多层次的需求。正如习近平总书记所说的，“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人们对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。因此，改革就是“要突出重点，针对群众最关切的就业、教育、医疗、住房、养老、脱贫等问题发力”。要“按照守住底线、突出重点、完善制度、引导预期的工作思路，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，采取针对性更强、覆盖面更大、作用更直接、效果更明显的举措，集中力量做好基础性、兜底性民生建设，统筹做好教育、收入分配、就业、社会保障、医疗卫生、住房等方面的工作”。在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上持续取得新进展。“我们党干革命、搞建设、抓改革，都是为了让人民过上幸福生活。要在抓好脱贫攻坚这个第一民生工程的同时，统筹做好就业、收入分配、教育、社会保障、医疗卫生、住房、食品安全、生产安全、公共治安等各项民生的保障和改善工作，确保人民安居乐业、社会安定有序。推出的每件民生实事都要一抓到底，一件接着一件办，一年接着一年干。”显然，民生成为全面深化改革的主题和中心内容。

专栏2-2改革开放40年民生发展的十件大事

1。解决了温饱，实现了全面小康。1978年，中国的经济总量为3679亿元，占全球的1。8%，排名世界第15位，人均GDP381元，在全球200多个国家中排在倒数第7位。2018年中国是全球的第二大经济体，经济总量（2017年）为82。7万亿元，经济总量占全球的15%，人均GDP达到59660元。

2。实现了住有所居。根据国家统计局发布的信息，中国家庭的平均居住面积要大过英国、德国、荷兰等绝大部分欧洲国家，在欧盟范围内仅稍落后于丹麦。改革开放40年，中国人均住房面积由1978年的3。6平方米增长到2017年的40。8平方米，实现了历史性的跨越。

3。学有所教，大幅提升了国民素质。改革开放40年，我国全面普及了九年制义务教育，大力发展中等教育。1977年恢复高考，570万名考生只录取了27万人，录取率仅为4。7%，是地地道道的精英化教育。2017年全国共有高等学校2913所，高考报名人数达到923。42万人，录取人数达650多万人，高考录取率超过70%，实现了高等教育大众化。高等教育在学总规模接近4000万人，占世界高等教育总规模的比重达20%，成为世界高等教育第一大国。终身教育体系初步形成。2012年教育经费首次突破国内生产总值的4%，基本实现了教育现代化。

4。初步建立起了全民医保体系。改革开放40年，中国医疗卫生事业发展飞速。农村合作医疗制度、农村三级医疗预防保健网、赤脚医生制度，被世界卫生组织誉为中国农村卫生工作的三大法宝。截至2017年，我国基本医保参保人数超过13亿人，参保率稳定在95%以上。2017年城乡居民基本医保人均财政补助标准提高到450元，医保目录新增375个药品，保障范围不断扩大，报销比例不断提升。在基本医保普惠的基础上，建立了城乡居民大病保险制度，覆盖10。5亿人，大病患者合规医疗费用报销比例平均提高12个百分点左右。2018年3月13日，国家卫生健康委员会成立。从1978年到2018年，被称为世界上第一大难题的医疗卫生改革取得了巨大成功。

5。可靠的社会保障体系初步建成。改革开放40年，我国的社会保障从无到有、从弱到强，从城镇到农村、从职业人群到城乡居民，不断改革、发展和完善。2016年11月17日，在国际社会保障协会第32届全球大会上，中国政府被授予“社会保障杰出成就奖”，成为世界上第二个获此殊荣的国家。这是国际社会对中国获得的举世瞩目成就的认可与致敬。中国作为拥有14亿人口的大国，基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险参保人数分别达到9。26亿人、13。5亿人、1。92亿人、2。31亿人、1。98亿人，建成了世界上最大养老保障网络、健康保障网络，参保率分别达到90%、95%，一个世界上覆盖人群最多的社会保险安全网蔚然成形。党的十八大以来，社会保险制度不断完善，走向更加均衡和统一。全国所有县级行政区基本实现了制度名称、政策标准、管理服务、信息系统“四统一”，并实现了机关事业单位与企业一致的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，终结了养老“双轨制”。40年社会保障探索路上，民生雨露广泛播撒，辉煌成就彪炳史册，全面实施全民参保计划，对各类人员参加社会保险情况进行登记补充完善，建立全面完整准确的社会保险参保基础数据库，实现全国联网和动态更新。全国社会保障卡持卡人可“一卡通办”。

6。百姓出行更加便捷。“各种喊叫，各种拥挤，各种踩踏，有从门口挤进来的，有从窗户爬进来的。大冬天，车厢里竟然越来越热，每个人都成了别人的暖气装置。列车到站了，赫然发现站台上人山人海，而车厢里已被挤得水泄不通，车门根本无法打开……”这是20世纪八九十年代人们不堪回首的春运场景。作为人类最大规模的周期性迁徙，曾经“一票难求”的春运是大多数中国人的“心头之痛”。改革开放40年来，99。99%的乡镇通上农村公路，99。97%的建制村也通了；高速公路从零起步到13。6万千米，高铁里程从无到有再到2。5万千米，民用机场从78个到229个……随着交通基础设施建设翻天覆地的变化，百姓出行不断迭代升级，“说走就走”的旅行正在上演。2017年，全国旅客运输量达到184。86亿人次。2018年春运，全国旅客发送量约为30亿人次。这意味着，40年间，中国春运规模扩大了30倍。如今中国铁路电气化率、复线率分别达到68。2%、56。5%，居世界第一和第二位，高铁成为中国走向世界的一张名片，铁路营运里程已经达到12。7万千米，公路通车总里程有477万千米，河航道通航里程有12。7万千米，在全球十大港口中独占7席，民用航空机场达到229个，邮政网点有21。7万个……形成了“五纵五横”综合运输大通道，高铁覆盖65%以上的百万人口城市，高铁、高速公路、城市轨道交通运营里程和港口深水泊位数量均居世界第一。

7。持续实现更高质量和更充分的就业。就业是民生之本。改革开放40年，我国坚持就业优先战略和积极就业政策，努力实现、持续实现更高质量和更充分的就业，就业形势趋稳向好。数据显示，2017年年末，全国就业人员达7。76亿人，比1978年增加了3。75亿人。党的十八大以来，大众创业万众创新硕果累累，城镇新增就业连续5年保持在1300万人以上，累计帮扶800多万建档立卡贫困劳动力实现就业增收，高校毕业生人数年均突破750万人，年底总体就业率一直保持在90%以上的较高水平。城镇登记失业率保持在较低水平，城镇就业人员规模由1978年的0。95亿人增至2017年的4。25亿人，占全部就业人员的比重由23。7%上升至54。7%；大量农村劳动力转移就业，2017年年末全国农民工总量达2。87亿人，成为现代化建设的生力军；第三产业成为吸纳就业的主体，就业人数由1978年的0。49亿人增至2017年的3。49亿人，占全部就业人员的比重由12。2%上升至44。9%，第三产业占主导的“倒金字塔形”就业结构进一步形成；2017年年末私营企业和个体从业人员已达3。41亿人，占到城乡就业人员的50%左右。

8。公共文化服务体系建设大大提升了老百姓的获得感。40年间，我国公共文化设施和产品供给从相对紧缺迈入大繁荣大发展的新时代：博物馆从340多家增加到4700多家，公共图书馆从1200多家增加到3100多家，文化馆（站）从不到7000个增加到44000多个，艺术表演团体从3100多家增加到15700多家。目前，中央、省、市、县、乡、村六级公共文化服务体系已经确立。全国群众文化机构每年开展活动近200万次，服务群众达5亿多人次。以标准化、均等化、社会化、数字化为突出特点的现代公共文化服务体系建设步入发展快车道。

9。生态环境得到改善。习近平总书记说过，环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。改革开放40年，我国森林面积达2。08亿公顷，森林覆盖率21。63%，活立木总蓄积164。33亿立方米，森林蓄积151。37亿立方米，森林资源呈现出总量增加、质量提升、结构优化的变化趋势；全国自然保护区达2750个，自然保护区面积14733万公顷；全国湿地总面积5360。26万公顷（另有水稻田面积3005。7万公顷未计入），湿地率5。58%，初步建立了以湿地自然保护区为主体，湿地公园和自然保护小区并存，其他保护形式为补充的湿地保护体系。国家逐步加快造林绿化步伐，加强对自然保护区的保护力度，推进水土流失治理，重视建设和保护森林生态系统、保护和恢复湿地生态系统、治理和改善荒漠生态系统，全面加强生态保护和建设，国家生态安全屏障的框架基本形成。

10。以人民为中心的行政体制改革取得进展。改革开放40年，中国进行了8次行政体制改革，精简机构，截至2018年8月6日，中国县级行政区有2851个，包括967个市辖区、369个县级市、1344个县、117自治县、49个旗、3个自治旗、1个特区和1个林区，乡级行政区39888个，村委会559702个和居委会102777个，政府职能转变，“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”的职能得到加强，反对“四风”、八项规定有效避免官僚主义、形式主义，服务型政府建设取得大的进展，诸如“一站式服务”“只需跑一次”等民生办事效率大幅提高，老百姓的民生获得感大幅提升。

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