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5 2 做大民生发展蛋糕的改革实践（第3页）

专栏5-3推广“以房养老”保险说易行难

在当前人口老龄化加剧、生活成本不断攀升的背景下，养老问题无法回避。人力资源和社会保障部公布的《2017年人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，我国养老金缺口仍在扩大，对于财政补助资金的依赖程度在不断提高。值得注意的是，在迈向老龄化社会的同时，我国还在向“超级城市化”迈进。因此，我们需要为多种复杂的前景做好准备。而从我国现有国情来看，将老年人住房反向抵押养老保险扩大到全国范围的确是一种解决养老问题的办法。

不过在当前的中国，推广“以房养老”并非易事。第一，“以房养老”背后所需要的公平市场制度与条件是其良性发展的基础，否则，养老问题没解决好，反而可能引来一些“强者的掠夺”，并造成不必要的社会负面影响。“以房养老”不能等于政府“甩包袱”。中国的养老问题必须从健全国家养老保障体系，并让国有资产充实社会保险账户做起，同时健全社会养老保险和投资体系。第二，商业银行面临的风险问题，“以房养老”如果做到一定规模，提供养老贷款的银行将会手握一大批房产，需要参与一个资产交易市场。此外，如何评估房子的价值、如何控制风险，都是银行将会面临的问题。银行还会面临的一个风险是，日渐严峻的老龄化必然造成住房周期的转变，房地产的供求关系极有可能发生重大转变。

资料来源：周子勋，《扩广“以房养老”保险说易行难》，载《中国经济时报》，2018-08-14。

5。2。5住有所居：住房体制改革做大居住保障蛋糕

党的十九大报告提出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”住房是体现居住权的核心产品，将住房保障制度写入报告中，体现了对民生的关注和对民意的尊重。

住房体制改革的演变历程

住房制度改革是经济改革的重要内容，是提高社会福利水平的重要途径。改革开放以来，中国住房制度经历几次重大转变，取得显著成效，也遗留诸多难题。回顾住房制度改革的历程，总结经验并反思教训，对未来深化改革有着重要的借鉴意义。我国住房制度改革主要经历了四个阶段：1978—1993年探索以“出售公房”为主要内容的住房商品化。20世纪80年代初我国开始了以“公房出售”为主要内容的住房制度改革，其目的是以售房代替租房，给企业甩包袱。通过在部分城市搞试点的方式，由企业、个人和政府各承担房价的13（即“三三制”），鼓励职工自主购房。由于没有同步提高租金，职工工资收入较少，居民没有购房的意愿，各地低价贱价出售公房的现象严重，住房改革被迫中止。1994—2000年全面推行以权力下放为特征的住房商品化，将公房实物分配改为货币工资分配，建立面对中低收入群体的保障性住房和面对高收入家庭的商品房，建立住房公积金制度。住房全面市场化的改革，将住房投资、建设和销售的职能从政府和企业中逐步剥离，理顺了政府、专业房地产企业、金融机构和个人的关系，实现了住房商品化、分配货币化。2000—2015年着力建设以价格调控为主要内容的住房市场。这一时期民众对住房的需求不断加大，房地产市场价格明显上涨。为保障房地产市场的正常运营，价格调控成为房地产市场建设的重要内容。2005年3月颁布《关于切实稳定住房价格的通知》，首次提出对房价过快上涨的地区实行行政问责，将稳定房价上升至政治高度。2006年5月，国务院办公厅转发建设部等九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》。此后，相关部门不断出台各类价格调控政策，主要通过需求控制与加快保障性房建设试行调控；2016年至今回归建设住房基本功能的房地产市场，稳定房地产秩序。

住房体制改革的发展方向

实践过程中，针对住房体制改革的认知也在不断深化，注意力指向经历了住房制度改革、房地产市场调控、住房保障与房地产市场并重的变化历程，实现了工作重心的动态演变。至“十二五”末期，各地符合保障条件的本地户籍居民已基本实现了应保尽保，基本建立了以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。现阶段，住房政策公共性缺失、社会收益下滑、中低收入家庭住房短缺等问题呼吁改革全面深入开展，住房制度改革应把握三个重点：一是在供求两端发力解决住房问题，在供给侧，加大住房供给，加大保障性住房建设，使公租房、廉租房、经济适用房成为我国住房建设的新起点和解决民生问题的新标杆；在需求侧，加快落实公积金和住房补贴政策，对高校毕业的专业技术人才给予优惠政策。二是加快发展住房租赁市场，通过多种方式增加高品质、长期性租赁住房数量，提高租赁住房户型、租期、服务手段等的匹配度，提升租房品质，通过明确租赁当事人的权利义务、保障合法权益、提高人口净流入城市的基本公共服务供给等方式，促进培育规模化租赁企业，引导住房租赁市场规范发展。三是强化房地产金融宏观审慎管理，拓展融资渠道。合理引导市场预期，同时实施差别化住房信贷政策，通过鼓励发展房地产信托投资基金、住房抵押贷款和保障房收益权等资产证券化产品以及通过金融机构专项贷款、中央补助城市棚户区改造专项资金、住房公积金增值净收益、土地出让净收益等途径，丰富融资工具和产品，筹集长期、低成本资金进行住房的生产、交换和消费。

专栏5-4深圳“房改”政策落地，新增住房中商品房只占四成

《深圳市人民政府关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》发布，意味着深圳版“房改”方案正式落地。

租售结合，新增住房中商品房占四成。未来深圳市商品住房将只占住房供应总量的40%左右，以普通商品住房为主，面向符合条件的各类居民供应，租售结合。其余60%将由三部分组成，分别是人才住房、安居型商品房和公共租赁住房。其中，人才住房重点面向符合条件的企事业经营管理、专业技术、高技能等方面人才供应，建筑面积以小于90平方米为主，租金、售价分别为届时同地段市场商品住房租金、售价的60%左右。安居型商品房重点面向符合收入财产限额标准等条件的户籍居民供应，建筑面积以小于70平方米为主，租金、售价分别为届时同地段市场商品住房租金、售价的50%左右。公共租赁住房面向符合条件的户籍中低收入居民、先进制造业职工等群体供应，只租不售，租金为届时同地段市场商品住房租金的30%左右，特困人员、低保及低保边缘家庭租金为公共租赁住房租金的10%。

“夹心层”将成为最大受益者。深圳市保障和人才住房将覆盖绝大部分人才和中等偏下收入居民，确保户籍特困人员、低保及低保边缘家庭应保尽保。深圳市住房研究会会长陈蔼贫分析，“夹心层”将成为这次深圳房改的最大受益者。他说：“在低收入家庭和商品房之间的‘夹心层’，也就是现在我们所说的人才群体和户籍住房困难家庭，都将是这个政策的受惠者。这个文件是整个房地产调控的组成部分，也是住房制度改革的一部分。”

住房供应结构调整，落实“房住不炒”。1998年住房制度改革之后，我国城镇住房供应结构大约90%是商品住房，10%是保障性住房，商品住房占绝对主导地位。深圳出台的新文件，将住房供应结构进行重大调整，是落实“房子是用来住，不是用来炒”的有力措施，增加保障性住房在住房供给中的比重是政府关于住房制度的一个目标，以避免因房价上涨过快而产生的对高科技产业的挤出效应。

资料来源：丁华艳、王建帆，《深圳“房改”政策落地新增住房中商品房只占四成》，。ggundong20180806t20180806_524324116。shtml，2018-08-06。

5。2。6弱有所扶：社会保障改革做大福利共享蛋糕

弱有所扶，意味着全社会将投入更大力量帮助弱势群体，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。弱有所扶涉及扶贫、救灾、社会救助等多个方面，聚焦弱势群体和落后地区，即在弥补民生事业的短板上下功夫，是全面建成小康社会、建设社会主义现代化强国的现实要求。

弱有所扶中的“弱”，广义上涵盖了社会中各类处于生活窘迫和发展困境的群体。长期以来，我们主要关注弱势群体中的绝对贫困群体。30多年来，经济的快速增长和强有力的反贫困措施，已经使几亿人脱贫，成绩举世瞩目。而在帮助绝对贫困人口的同时，也应该把社会中各类处于生活窘境和发展困境的群体纳入保障和改善民生的对象范围。5年来，超过500万农村贫困残疾人实现脱贫，每年有800多万城乡贫困残疾人享受最低生活保障，弱势群体的社会保障状况得到明显改善。

针对弱势群体，我国社会救助体系经过20多年的建设与发展，开始走向定型和完善的新阶段。2014年5月，国务院颁布《社会救助暂行办法》，将最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、临时救助等8项救助整合在一起，形成较为完整系统的制度体系，同时，还首次明确了社会力量参与社会救助。社会救助在多层次的社会保障体系中扮演了兜底的角色。我国以《社会救助暂行办法》为依据，初步搭建起了基本完整的社会救助制度框架，覆盖群体包括低收入城乡家庭成员、生活困难的老年人与残疾人、受灾人员等，救助内容包括生活、医疗、儿童教育、住房、就业与临时救助多个方面，一定程度上满足了上述弱势群体在面临困难时维持基本生活的需求。

在实现“弱有所扶”的建设之中，对弱势群体帮扶的内容和目标应不断扩充和深化。长期以来，我国社会救助采取的主要方式是提供现金或实物援助，无法满足救助对象的差异性和多样化所带来的多样救助需求。因此，我们应促进“弱有所扶”由传统的物质救助转向生活照料、精神慰藉、心理疏导、能力提升和社会融入相结合的综合援助，实现社会救助方式的多样化、组合化、专业化和多样化，最大限度地发挥社会救助的综合作用，重点关注发展型贫困及贫困代际传递问题。

图5-72008—2017年城镇残疾人安排就业情况

资料来源：国家统计局，data。stats。gov。easyquery。htm?=C01。

为了让弱势群体有更多的获得感、幸福感、安全感，可以从三个方面进行推进：一是全面完善救助保障制度，稳步提升救助保障水平，不断规范救助保障管理工作，提高救助对象识别的准确性，做到精准救助以及贯彻专款专用原则，应保尽保；二要扩大社会救助面，引导、扶持社会组织自发关爱弱势群体，充分调动社会各界的慈善热情，架构它们与弱势群体的定向帮扶关系，促使慈善公益成为常态；三要进一步完善法制建设，针对弱势群体出台的相关政策应体现更多的人文关怀，从制度上保护弱势群体。

一是及时开展城乡困难群众救助工作。认真做好困难群众的临时救助工作。将城乡低保户、五保户、重点优抚对象作为救助的重点，确保困难群众的基本生活得到保障。截至2018年6月累计发放农村低保资金7370。5万元，城镇低保资金312。36万元。目前共有农村五保对象1421户1634人，共发放五保供养资金211。617万元。

二是切实抓好留守儿童、困境儿童关爱救助保护工作。截至2018年6月底共发放孤儿保障金34。32万元492人次。

三是积极开展流浪乞讨救助工作。健全生活无着落流浪乞讨人员管理协同机制，推进救助管理机构规范化建设，实现街头救助经常化，对流浪乞讨进行网络管理，来一个，登记一个，劝导一个，救助一个。同时，根据该县实际情况，制定《从江县流浪乞讨人员救助管理工作实施办法》，规范流浪乞讨救助工作。

资料来源：《从江县“三举措”扎实开展弱势群体帮扶工作》，http:。g。gov。xwpdcjyw201807t20180731_3066148。html，2018-07-31。

弱有所扶，关注落后地区

“弱有所扶”不仅强调对弱势群体的帮扶，也强调落后地区的转型和发展，旨在带动落后地区摘掉贫穷的帽子，在经济、文化等多个领域持续迸发活力，深化改革成效。

我国贫困问题具有区域性特征，深度贫困地区是经过几轮扶贫剩下的“硬骨头”，是贫中之贫，难中之难。攻克深度贫困堡垒，是脱贫攻坚这场硬仗中的硬仗。因此，我们要贯彻落实好习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的重要讲话精神，找准导致深度贫困的主要原因，制定特殊政策，拿出超常举措，以解决突出制约问题为重点，以重大扶贫工程和到村到户帮扶措施为抓手，以补短板为突破口，坚决攻下“坚中之坚”。2017年，各级财政专项扶贫资金规模超过1400亿元，全国28个贫困县脱帽，脱贫人口超过1000万人，贫困县首次实现数量净减少。

推进深度贫困地区脱贫攻坚，必须整合各方资源，加大政策倾斜力度。要加强中央统筹，落实部门责任，强化省负总责。中央统筹重点是支持“三区三州”（“三区”指西藏、四省藏区、南疆四地州三个连片特困地区；“三州”指四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州三个自治州）。各省按照“省负总责”的原则，对本省范围内需要着力攻坚的深度贫困县、深度贫困村，统筹协调政策资源和工作力量，打好攻坚战。加大对集中连片特困地区、革命老区、民族地区、边疆地区的政策支持和财政投入，高度重视非贫困县非贫困村的脱贫攻坚，着力解决建设基础设施、健全公共服务、发展产业等问题，防止出现贫困“死角”。此外，“美丽乡村”战略方针的提出，习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的论断，都在一定程度上阐述了经济与民生发展进程中的绿色理念，探讨了如何解决经济发展与环境保护兼顾的问题，在落后地区脱贫的实践中，应加强和完善顶层设计，有效防止经济建设以牺牲环境为代价，明确划定生态红线，不断推进可持续发展。