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5 2 做大民生发展蛋糕的改革实践（第2页）

资料来源：国家统计局，data。stats。gov。easyquery。htm?=C01。

图5-32008—2016年国家财政性教育经费拨款情况

资料来源：国家统计局，data。stats。gov。easyquery。htm?=C01。

中国教育面临的最大挑战就是如何满足人民群众日益增长的对于美好教育生活的需要与教育发展的不充分不均衡之间的矛盾。因此，我们应尊重教育规律和人才成长规律，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，在教育结构和教育布局优化上做出更大努力，在教育公平和教育质量提升上迈出更大步伐，在激发教育活力上采取更有力的措施，积极发挥互联网技术对教育事业的推动作用，办人民满意的教育。

5。2。3病有所医：医疗卫生改革做大全民健康蛋糕

一个文明的社会应该是一个病有所医的社会，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，“坚持公共医疗卫生的公益性质，深化医疗卫生体制改革，强化政府责任，严格监督管理，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务”，指明了深化医疗卫生体制改革的原则和方向。党的十九大报告也将“实施健康中国”战略作为国家发展基本方略中的重要内容，多措并行实现“病有所医”势在必行。

医疗卫生服务变革不断满足民众健康诉求

公共卫生服务与一个国家居民健康水平息息相关。2003年的非典之役，凸显出我国公共卫生体系和应急系统的脆弱性，尽管非典引起了大规模的社会恐慌，导致社会财富的巨大损失，但客观上也成为我国公共卫生体系重构的重要推动力量。国家基本公共卫生服务项目自2009年启动以来，在城乡基层医疗卫生机构普遍开展，承担内容由原来的12项增加至现在的14项，包括建立居民健康档案、健康教育、预防接种、儿童健康管理、孕产妇健康管理、老年人健康管理、慢性病患者健康管理、严重精神障碍患者管理、结核病患者健康管理、中医药健康管理、传染病及突发公共卫生事件报告和处理、卫生计生监督协管、免费提供避孕药具、健康素养促进。

我国公共卫生相较于发达国家而言，起步较晚，存在发展理念有待逐步探索、制度框架较为薄弱等诸多问题。因此，我们应以科学发展观为指导，构建科学的公共卫生服务理念；加强公共卫生服务机构体系建设，从整体着眼，调动各个部门进行分工协作，形成整体性的运作机制；合理界定公共卫生服务开展过程中的政府、社会、市场关系。对于建立居民健康档案、健康教育、卫生监管协管等纯公共物品来说，没有市场盈利的空间，所以不存在市场介入的可能，由政府统一把控；对于预防接种、孕产妇健康管理等公共卫生服务项目，在保障最低服务水平的基础上鼓励市场参与。

医疗服务体系也是医疗卫生服务变革的重要内容。新中国成立以来，医疗服务体系经历了三个发展阶段：1949—1978年城乡基本医疗卫生服务低水平均等供给时期，医疗卫生事业发展呈现一种以国家为主导的低水平福利型模式；1979—2003年城乡基本医疗卫生服务差异化供给时期，家庭联产承包责任制取代人民公社制度，农村合作医疗丧失经济基础逐步崩溃；2003年至今城乡基本医疗卫生服务均等化理念提出并实行时期，引入政府、市场相互合作的模式，依据均等化理念适当向农村倾斜。

图5-42008—2017年医疗卫生机构数量增长情况

资料来源：国家统计局，data。stats。gov。easyquery。htm?=C01。

深化医改是一项复杂的系统工程，“十三五”期间我们应站在时代和全局的高度，把卫生与健康事业改革发展的渐进性、阶段性和跨越性统一起来，以推进健康中国建设为主线，在构建以人为本的卫生服务体系上久久为功，推进医疗服务供给侧结构性改革，努力解决医疗卫生领域发展不平衡、不充分问题，努力为人民群众提供全方位、全周期的健康服务。实践中应从调结构、补短板、降成本、转机制出发，落实医疗卫生资源的可及性和便利性，推动薄弱领域实现量的增加和质的提升，不断提升医疗服务体系运行效率和活力，谋求患者、医院、医保和财政的最大“公约数”。

医疗保障制度变革更好增进人民健康福祉

20世纪90年代中期是我国医疗保险改革的开端。在此之后，我国用了20余年的时间建立起了社会化的“全民医保”体系，并在制度与政策层面初步实现了“病有所医”的目标。改革开放以来，我国医疗保险制度改革与发展的主线就是从劳保医疗、公费医疗向社会化医疗保险的转型，通过不断探索和试点建立，在制度层面实现参保人员的全覆盖，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险基本实现“应保尽保”。在此基础上，2012年颁布的《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》明确提出参保人大病负担重的情况，提出建立大病保险制度，与医疗救助制度相衔接助推“精准扶贫”。随着互联网技术的不断发展，我国医保信息管理系统不断完善，目前已基本实现国家、省、市、县、乡、村六级网络覆盖，能够有效收集和实时监控医保信息，也有助于推动“互联网+健康医疗”服务的兴起和发展。与此同时，医疗保险体系改革公平问题、医疗保险管理体制改革滞后、制度理念落后等问题，也需要改革不断升级换代以适应民生需求的变化。

图5-52008—2017年城镇职工基本医疗保险参保人数增长情况

资料来源：国家统计局，data。stats。gov。easyquery。htm?=C01。

药品也与人民的健康休戚相关，医药供应保障制度对于医疗保障制度的建设也具有重要意义。自2007年至今，用药需求的增加促使我国的医药制造业规模不断扩大，2011年新版《药品生产质量管理规范》在医药行业进行大洗牌，对于促进企业进行技术改造和设备升级、提高药品安全性具有重要意义。我国医药供应保障制度在改革中不断发展，药品研发投入呈现逐年增加的趋势，在药品创新和新药研发中取得了一定成绩；基本药物政策已实现基本药物的全覆盖，使得民众用药的基本需求得到保障，价格也得到较好控制；药品不良反应检测覆盖范围越来越广，有利于及时发展用药风险，保障患者的用药安全，对药品不良反应进行及时控制。药品供应保障制度关系到国家医药产业的发展、健康中国目标的实现和人民健康水平的提高。我们应该认识到当前药品供应保障制度仍然具有缺陷，研发投入强度较弱，基本药物政策的贯彻落实还有待完善。因此，应继续实施和加强药品生产、流通、使用全流程改革，创新发展分级诊疗的模式，加强疾病防控。

专栏5-2从“病有所医”到“病有良医”

近年来，浙江朝着习近平总书记在浙江工作期间确立的“卫生强省”发展战略，秉持政府主导、公平享有的医改理念，以“双下沉、两提升”为主线，深化医疗、医药、医保“三医”联动改革，一系列惠民政策给百姓看病就医带来更多获得感。

浙江提出，2017年通过深入推进“双下沉、两提升”，确保每家三甲综合医院与2家以上县级医院建立紧密合作关系，每个县市每天有三甲医院派驻的不少于10名副高以上职称医师在县级医院工作，把优质医疗资源真正沉下去。只有基层医院“接得住”，人民群众才“愿意去”。“双下沉”有力推进了浙江加快建立分级诊疗制度的进程。数据显示，2016年，浙江11个设区市全部纳入国家分级诊疗试点城市，试点地区基层医疗卫生机构门诊量较同期增长6。34%，87%的县市县域内就诊率超过80%。

资料来源：袁卫，《从“病有所医”到“病有良医”》，。120170713c162854-29403510。html，2017-07-13。

5。2。4老有所养：养老服务改革做大老龄产业蛋糕

养老是世界性难题。联合国对老龄化的定义是：65岁以上老人占总人口的7%，则将该地区视为进入老龄化社会。据此标准，中国于2000年就已进入老龄化社会。党的十九大报告提出：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”“老有所养”早已成为社会关注的焦点。一般来说，老有所养，就是要满足老年人的物质及精神需要，为老年人的幸福晚年提供保障。

改革养老保险制度，落实发展要求

人口老龄化是21世纪一个重大的社会问题，也是21世纪人类发展的主要特征。目前我国正处于人口老龄化加速，人口红利逐步消失的关键转折期，我国的人口老龄化属于“未富先老”，具有老龄化速度更快、间隔更短、发展水平更低的特点。建立和完善统一的城乡居民基本养老保险制度具有重要意义，能够为推动养老事业建设和发展提供保障。

我国养老保险制度经历了三个发展阶段，1951—1991年的养老保险制度创立探索期，1951年，我国历史上第一步全国性社会保障法规《中华人民共和国劳动保险条例》颁布，养老保险制度从无到有并不断发展；1991—2013年的养老保险制度转轨构建期，这一时期，为了解决经济改革过程所导致的养老保险制度出现的一系列问题，国家根据实施范围的标准分别对城镇企业职工养老保险制度、国家机关事业单位人员养老保险制度以及农村社会养老保险制度进行了进一步的改革和探索，并取得一定成效；2013年至今，养老保险制度的统筹发展期，更加注重“公平性”和“可持续发展”。

图5-62008—2017年城镇参加养老保险人数增长情况

资料来源：国家统计局，data。stats。gov。easyquery。htm?=C01。

2014年12月，《机关事业单位养老保险制度改革方案》经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过，2015年《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》颁布，标志着养老金并轨正式进入实质性启动阶段，主要目标是进一步扩大制度的覆盖性，增强制度的公平性和可持续性。中国目前虽然已初步形成了以基本养老保险、企业补充养老保险和个人商业养老保险为主的三支柱养老保障体系，但也存在各支柱发展不均、养老金缺口扩大、市场化程度不高等问题，需要充分发挥市场机制的作用，提供多样化的养老保障产品和服务，中国养老保险制度改革需要在降低公共养老金费率的同时，增加体制的灵活性，需要以养老金融的思路而不仅仅是养老保险的思路来推进养老保险制度的健全。

探索养老方式方法，丰富实践成果

在养老事业不断发展的过程中，对于养老模式的创新实践也使养老服务改革迸发出新的活力。当前，医养结合模式和以房养老的保险制度是行之有效的创新实践，具有一定的推广价值。

2013年3月北京“双井恭和苑”作为首个医养结合养老机构开始试行，医养结合的新型养老模式进入公众视野。2015年11月11日，李克强总理在国务院常务会议上指出，要推进医疗卫生与养老服务结合，同年出台《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，明确医养结合的五大重点工作方向。此后，全国各地相继涌现出了集医疗与养老于一体的特色新型机构，逐渐形成了医养协作、外包委托、养内设医、医养一体四种具有较强普适性的医养结合模式，充实和提高了养老服务，将老年人健康医疗服务和疾病预防放在了更加重要的位置。在实践发展的过程中，医保结算困难、养老机构内设医疗服务难度大、护理专用人才短缺等问题也日益显现，政府充分发挥作用，动员社会力量参与，不断扩充医养结合的服务内容，鼓励医养结合模式的发展和创新。

以房养老的保险制度是指老年人将自己的住房作为抵押担保物，向银行贷款从而获得养老费用，投保人过世后，保险机构能够获得处理抵押房产的权利。以房养老保险试点的开展已有四年，截至2018年7月31日，累计签约2014单，共有141户老人参与，累计承保139单，共99户，业务主要集中在“北上广”，承保人领取养老金最高达至3万余元，最低约2000元，可以说，以房养老的实践取得了一定成效。与此同时，承保户的数量有限、承保地区受限也反映出以房养老的现实困境。究其原因，以房养老发展进度缓慢主要是由于民众传统的住房观念和对房价演变的顾虑，此外，70年产权限制加之国内承接倒按揭业务尚不成熟，金融机构无法合理预测续期费用，房屋价格、人均寿命的动态变化也增加了未知风险，束缚了相关行动的开展。当前以房养老保险制度的推广和发展尚处困境，但不能因此否定以房养老保险的创新价值和实践意义，养老模式的创新实践能够扩大养老服务供给方式，满足老年人差异化、多样化的需求。