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一治理问题的当代兴起（第1页）

一、治理问题的当代兴起

全球化的程度越高，全球治理的要求也就越迫切。全球化对现存的民族国家体系提出了挑战，并迫使全球性的和国家内部的治理问题日益凸显。全球化进程的矛盾裂变与全球混沌的无序状态，向整个人类提出了“全球治理”这一尖锐问题。全球发展不平衡的结构、混沌无序的状态，其根源在于全球层面上资本逻辑的强力推行。随着资本全球化的深入发展，现代世界的分裂混沌状态也造成了日益严重的冲突和危机，这集中体现为全球无政府状态下的经济动**和政治冲突。日益严重的分裂状态，必然要求寻找合理的治理方式。而“全球治理”其实就是适应这种要求而提出来的。在当代条件下，一种合理的全球治理应当采取何种方式？对此，加以基本的理论审视具有重要的意义。

对于全球治理来说，全球化无疑具有二重性：既包含着治理的难度，又潜藏着治理的积极条件。一方面，全球化发展的不平衡结构导致全球秩序的失范，成为全球治理的重要障碍。另一方面，全球化又产生出了实现全球治理的可能性条件和客观趋势。重要的是合理应对全球化的二重性，克服障碍，发挥条件，积极推进全球治理。

纵观全球化发展的历程，日趋紧密的全球化并未实现什么世界的“永久和平”与共同发展，反倒是导致了愈演愈烈的国际不平等和全球两极分化。资本主义社会本身所包含的“同质性”与“差异性”的矛盾本性，通过全球化而逐渐影响到整个世界的实际进程：世界在不断一体化和同质化的同时，又不断分裂为新的差异化和异质化。资本所到之处，“中心—边缘”的二元结构和权力支配关系在社会生活各个领域被不断地再生产出来。由此，跨国资本主导的全球化就表现为一种“单向度的全球化”，即发达国家单方面主导和支配不发达国家的全球化。其具体的表现，就是空间上的不平衡发展结构的形成，民族国家内部的断裂、差异格局与全世界范围内不同民族国家之间的断裂、差异格局具有显著的“同构性”。正如马克思所言：

资产阶级使农村屈服于城市的统治。它创立了巨大的城市，使城市人口比农村人口大大增加起来，因而使很大一部分居民脱离了农村生活的愚昧状态。正像它使农村从属于城市一样，它使未开化和半开化的国家从属于文明的国家，使农民的民族从属于资产阶级的民族，使东方从属于西方。[1]

这种同构性正是资本主义生产方式从西欧向全球扩张的直接结果。马克思在谈到英国和中国的贸易关系时就具体分析过这种同构性，认为英国在同中国进行国际交换时，实际上就把中国纳入自己的资本主义生产流通范围之中。在这一过程中，中国可以继续保留传统生产方式而无须采取英国式资本主义生产方式，但却已经被置于英国主导的资本主义体系之中。英国对中国的这种主导地位，十分类似于英国国内资本主义工业部门对前资本主义农业部门的支配。由此，在全球资本主义体系中，便形成了资本主义强国对非资本主义国家、资本主义生产部门对非资本主义生产部门、资本主义发达区域对资本主义不发达区域的权力支配关系。[2]资本全球化的这种“同质性—差异性”逻辑集中表现为“中心—边缘”结构的不断再生产过程，相应地，资本主义在全球范围内不断复制和扩大各种形式的不平等支配关系。一方面，从其发展过程来看，资本全球化不仅在单一民族国家内部不同阶级、不同生产部门、不同地区之间制造了一系列不平等的发展结构，而且还进一步将这些不平等发展结构复制、移植到各个民族国家之间，从而放大为整个世界的断裂性、差异性格局。另一方面，从其发展结果来看，资本全球化在不断突破传统的政治结构、经济秩序和文化樊篱的同时，又不断生产出新的经济政治秩序和文明差异。这种差异结构表现为发展程度的强烈反差，表现为现代与前现代、进步与落后、发达与不发达之间的巨大落差，甚至进一步发展为征服与被征服之间的殖民主义统治秩序。

全球发展不平衡的结构深刻制约着全球治理。具体来看，第一，不同国家在全球治理体系中地位不平等，这无疑严重制约着全球治理目标的实现。发达国家与发展中国家、富国与穷国不仅在综合国力和经济发展程度上有着巨大的差距，而且在国际政治舞台上的作用也极其悬殊。西方“七国”、“八国”集团对全球治理过程拥有极大的决定权，而这些发达国家则与广大发展中国家在全球治理的利益诉求和价值目标上有着巨大鸿沟。第二，当今世界格局尽管朝着多极化的方向发展，但在目前状态下还是呈现出“一元多极”的局面，美国是世界上唯一的超级大国。“冷战”结束后，美国凭借强大的国家实力强力推行单边主义的国际战略，直接危害到全球治理的公正有效程度。第三，现有的国际治理规制不仅不完善，而且还缺乏必要的权威性和有效的实施机制，各种全球治理的价值理念、规章制度在国际关系中事实上难以落实和推行。第四，在调节和约束各种国际行为、规范的国际秩序方面，全球治理现存的三类主体即各主权国家、各国际组织和全球公民社会都程度不同地缺乏足够的权威。第五，由于各主权国家、国际组织和全球公民社会代表着不同的利益和价值，因而在全球治理过程中很难在一些重大的全球问题上达成共识。第六，全球治理机制自身也是极不完善的，存在着管理、合理性、协调性、民主和服从性的不足等各种问题。[3]综上所述，全球治理状况与理想差距较大。目前的全球治理体系有一个致命的缺陷，即缺乏公正、平等、民主与信任。究其原因，主要是目前的世界体系存在着发展程度、机会、资源、权力和影响等方面的极度不均衡和不平等，由此导致全球治理体系在整体上是扭曲的、不合理的。伴随全球化的不断发展，全球发展的不平衡日益深化，使得真正的全球治理难以实现。全球化对全球资源进行了再分配，同时也改变着原有的国际经济秩序，从而使当前全球经济发展程度愈加不平衡。作为经济全球化的主要推动者，西方发达国家是经济全球化的最大受益者，它们主导着全球化进程和利益分配的主动权、掌握着全球化规则的制定权和监督权，从而使自身处于优势地位，使其利益和意志能够在全球治理实践中充分体现。而发展中国家则是现代化进程的后来者，起点和竞争地位与发达国家相差甚远，自然是全球化过程中的“弱势群体”，而发展中国家自身也没有能力改变其在全球经济体系中的不利地位，因而基本上不具备主导全球治理实践的能力。虽然有一部分新兴国家的经济保持着很高的增长速度，世界金融危机之后发展中国家整体恢复也较快，但仍不足以改变当前南北之间发展差距不断扩大的现实。

然而，全球化进程又使得全球治理成为大势所趋。全球化时代各国利益的普遍依赖、全球风险的普遍威胁，使人类日益形成一个命运共同体。这一时代新特征，必然要求进行全球治理。现代国际政治秩序是以《威斯特伐利亚和约》为起点建立起来的，它是通过国际条约的形式确定的一种以民族国家为中心的世界体系。这种世界体系是“原子论式的”，民族国家是这种世界体系中的唯一政治单元。民族国家拥有主权即对内的最高权和对外的独立权，在处理国际事务时，只需以本国利益为出发点，而不必考虑全球利益和全人类利益。由此形成的世界秩序，其实质仅仅是国家之间的政治即国际政治。但是，随着全球化时代的到来，这种传统的以民族国家为中心的世界秩序正在不断受到新的挑战。以无线通信、互联网、卫星等手段为主体的信息网络已经将全球发展成为一个紧密的整体，人类生活的时间和空间距离大幅缩短，人类的活动范围和创造能力得到前所未有的发展，整个世界更加成为一个整体。特别是市场经济在全球的扩展、跨国公司在全球范围内的经营，更使得世界各国形成了“你中有我、我中有你”的局面。与此同时，人们的生活方式发生了巨大变化，交往空间日益得到了扩大和深化，全球日益成为一个密切的利益关系网络。在这样的世界格局中，确实出现了“国内政治国际化”、“国际政治国内化”的倾向。国际社会越来越广泛地关注甚至介入传统上属于一国国内的事务，而各国在处理国际事务时也不能只从本国利益出发，还必须考虑其他国家的利益乃至全球利益，唯有如此才能真正实现本国利益。因此，世界秩序已不仅仅是国家与国家之间的政治，更重要的是全球政治，这就要求从人类的整体利益出发，构建新的世界秩序，以实现共同发展。虽然民族国家仍然是国际关系的主角和最基本的行为体，世界各国仍然把实现国家利益最大化作为处理国际关系的准则，但应该看到随着全球性问题日益凸显，国际活动主体更加多元化，当今世界秩序建构已经成为全球治理的要求。[4]正如1992年联合国环境会议的报告所说：“我们已进入了人类进化的全球性阶段，每个人显然有两个国家，一个是自己的祖国，另一个是地球这颗行星。”[5]

全球化的内在矛盾及其解决，也提出了全球治理的客观要求。有一些满怀自由主义幻想的国际关系学者和国际经济学家认为，世界市场中相互依赖的“自然秩序”比政治法律规制等“人为秩序”更倾向于纯粹的共赢、双赢关系。就是说，由于世界市场中的相互依赖，每一个参与其中的行动者都能受益，最终达到世界普遍福利。这种观点发源于亚当·斯密以来的经济自由主义的一项根本信念，即市场经济自然就是和谐、公平和普惠的，市场经济下的自由商业就意味着会有普遍的国际和睦和社会福利。在这一理论视野中，世界市场中的相互依赖大多是不对称、不平等的依附这一现实矛盾被遮蔽了，由此产生的利益不均衡以及获取利益所付代价的不平衡等问题也一起被忽略了。实际上，当今全球化进程中的矛盾和冲突不仅依然存在，而且引人注目，特别是“强势者”与“弱势者”、中心与边缘之间的矛盾格外突出。强势者拥有或享有以下优势资源和平台的所有角色：有力掌握技术、资本规模、产业和商业运作效率、人才资源等，同时还能得到直接或者间接的、国内或者国际的帮助，从而有利于维持和加强其经济性力量，相对优势的政治、社会、教育、文化乃至军事性力量。像美国和其他西方发达国家、以这些国家为主要基地的跨国公司等，就是这样的强势者。弱势者主要是广大欠发达国家，连同发达国家内那些不能适应技术发展和世界市场变化，从而迅速衰落的经济部门和单位。当然，强势与弱势是相对的，在强势者中间也存在相对的弱势者和强弱竞争问题，在弱势者中间也存在着相对的强势者，并且强弱之分还随着所涉竞争领域的不同而有所变化。在这些矛盾中，具有世界全局意义的是，发达世界与欠发达世界之间在经济、技术发展程度和生活水平方面的巨大差异与经济依附关系。欠发达世界的技术落后、世界市场劣势和金融劣势状况不仅没有多大改变，反而在某种程度上进一步恶化。此外，由于信息技术革命条件下资本跨国流动规模和速度的急剧增长，也加剧了全球市场的不稳定性，使得欠发达国家的处境更为不利。以金融资本的自由流动为特征的全球资本主义体系以一个虚幻的假设为前提和基础：竞争者一旦完全实现自由，那么这一体系将会趋于平衡。然而，多次出现的金融危机表明，随着全球化的发展，这个体系不是趋于平衡，而是趋于不稳定。之所以如此，就在于全球化包含着难以克服的内在矛盾。仅仅放任资本和世界市场的发展，只会使世界走向混沌无序和对抗分裂。而要克服这种混沌与对抗，就必须在全球范围内形成自觉的、合理的全球治理机制。

为了有效应对全球化，应当实现从“统治”向“治理”的转变。伴随全球化的发展，人类政治生活正在发生重大的变革，其中引人注目的变化之一，便是人类政治过程的重心正在从统治（gover）走向治理（governance），从善政（goodgover）走向善治（goodgovernance），从民族国家的政府管理走向全球治理（globalgovernance）。[6]

“治理”的理念兴起于20世纪30年代，主要指的是统治者或管理者通过公共权力的配置和运作，管理公共事务以支配、影响和调控社会生活的过程。其主要特征不是国家权力的控制或统治，而是公共部门与私人部门的多元协调与持续互动。有西方学者认为，治理是与新的“软权力”配合使用的一种“新政治鸡尾酒”，它促进了机构、企业和协会之间的谈判式合作的多样化。其中包括：日益采用协商方式的国家、偏爱显露公民属性的企业以及新型地区经济共同体。[7]还有学者概括了治理具有的五大特点：第一，治理是概念性的方法，是精心设计以进行宏观政治的比较分析；第二，治理关注的是那些确定政治行为规则、“大”的制度性问题；第三，治理与政治家们的自主干预有关，以此来改变那些阻碍人们发挥潜力的结构；第四，治理是理性范畴，强调国家与社会角色之间、社会角色相互之间进行互动的理性本质；第五，治理是指政治角色的一种特定关系类型，是社会契约型而非独裁型。[8]综上所述，所谓“治理”，就是指各种公共的或私人的机构管理他们的共同事务的诸多方式的总和，它使相互冲突的或彼此不同的利益得以调和并且采取联合行动。一般来说，治理由制度、机制和过程构成。所谓制度，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理是一个过程，其运行机制不是控制，而是协调。治理既涉及公共部门，也涉及私人部门，是多种部门之间的一种持续的互动。

作为一种新的协调多元利益主体的权力实现方式，“治理”与传统的“统治”既有联系，又有差异。治理与统治的共同之处在于，作为一种政治管理方式，治理同统治一样离不开权威和权力，维持正常的社会秩序是其最终目的。然而，“治理”又与“统治”不同：第一，对于统治来说，其权威必然来自于政府；而治理虽然需要权威，但这种权威不一定来自于政府的强制力。第二，作为统治，其主体必然是社会的公共机构，而治理的主体则比较灵活，可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作，其运作既有政府机制，也有非政府、非正式的机制。第三，与统治依赖于强制与被强制的关系不同，治理则主要体现为多样化的协调合作关系，即公民社会和政治国家的合作、非政府和政府的合作、私人机构和公共机构的合作等。治理的目标也不一定是正式规定的职责与制度，也不需要强制力量使别人来完成这个目标。第四，统治对社会公共事务一般实行的是单一向度管理，权力运行方向总是自上而下的，主要通过发号施令、制定和落实政策来保障实施。而治理的方式主要不是靠行政命令，而更多的是依靠法律手段；不再突出监督检查，而更多的是负责协调和服务。

相对于传统的统治，治理具有多方面的显著特征。有的西方学者指出，治理具有五个方面的特征：一是治理的主体系来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；二是在治理的对象上，承认社会和经济问题之间存在着界限和责任的模糊性；三是治理主体之间存在着权力依赖；四是治理主体最终将形成自主自治的网络；五是政府可以动用新的工具和技术来控制和指引。这些特征之间的关系是互补而不是竞争，更不是冲突。[9]还有的国内学者从主体、权力向度以及目标等视角对治理进行具体解读：一是治理的权威主体与来源。治理的权威并不一定是政府机关等公共机构，既可以是社会公共机构，也可以是私人团体，还可以是公共机构和私人机构合作，这是治理与统治最本质的区别。二是治理的的权力运行向度。治理对公共事务的管理是基于市场原则、公共利益和认同之上的合作，是一个上下互动的管理过程，权力向度是多元的、相互的，主要通过合作、协商以及伙伴关系来实施对公共事务的管理。三是治理的目标是“善治”，善治就是使社会公共利益最大化的管理过程，其本质特征是社会公共机构与私人机构共同对公共事务进行合作管理，同时善治具有合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁与公正等基本要素。[10]