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二治理主体的多元与主导（第1页）

二、治理主体的多元与主导

全球化的推进要求进行全球治理，而全球治理必须明确治理的主体。全球治理的单位不仅仅限于国家和政府，现今至少有多个描述全球治理的非国家主体的术语已为人们普遍接受：非政府组织、非国家行为体、无主权行为体、议题网络（issuework）、政策协调网（polietwork）、社会运动、全球公民社会、跨国联盟、跨国游说团体和知识共同体（epistemiunity）[11]。尤其是世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织等国际组织，在世界事务中的力量日益提高，对国际关系的干预权力也在增强，这些机构从某种权威的确立中获益匪浅，因为这种权威的确立赋予这些机构一些至关重要的干预权力。[12]与治理的主体相适应，在全球治理方式上，各种意见也莫衷一是。在有些人看来，全球治理意味着将出现一个“世界政府”来制定国际法律和政策，协调世界性的关系。然而更多的人则认为，全球治理主要是建立一些能够得到主权国家支持、有利于促进共同理解和治理实践的制度。实际上，全球治理是国内治理在国际范围的延伸，重点突出的是各国之间，尤其是大国之间的协商与协议。这种治理是由许多协议构成的一种规范系统，能够在没有政府的正式授权和具体指示的情况下实施某些集体行动。各个政府间组织，以及由非政府组织或跨国公司推动的非正式调节程序也都包括在这种治理之内。它既是各国参加国际谈判的产物，也是由个人、集体、政府组织和非政府组织形成的联合的产物。

全球化意味着传统的民族国家体系发生改变或调整，其中最突出的一点，就是全球范围内各种“超国家力量”或“非国家力量”及其活动不断崛起。目前全球范围内的超国家力量、非国家力量主要表现为跨国公司、非政府组织、跨国专家系统、公民社会、国家联盟等多种形式。

1。跨国公司。全球化为跨国公司的发展和谋利营造了极佳的环境和机遇。跨国公司已成为一种跨国的世界性经济力量和投机力量，能利用各民族国家或各个生产基地彼此相争而从中渔利，以这种方式为争取尽量少纳税和享受最好的基础设施而讨价还价。如果它觉得民族国家过于“昂贵”或者“敌视投资”，还能实施报复和惩罚。此外，它还能自主地在投资地区、生产地区、纳税地区和居住地区之间进行区分，并利用它们之间的竞争从中得利。这一切都是在不需向议会报告和咨询、没有经过政府批准和法律支持，甚至不必对此进行公开讨论的情况下进行的。[13]

2。非政府组织（NGO）。非政府组织的迅速发展为全球化时代带来了一种新的交流方式。20世纪下半叶，非政府组织的蓬勃发展意味着我们正处于一场全球性的“结社革命”历程中，这场革命对20世纪后期世界的重要性，并不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期世界的重要性。[14]

3。跨国专家系统。由全球各类专家所组成的各种跨国知识共同体，使得许多技术与程序问题可以通过专家讨论来解决，同时也使得许多问题非政治化。专家的知识和理解力变成了参与、促进全球治理过程的基本通行证。这就有可能在全球治理过程中导致“专家政治”的产生，进而形成精英群体并在全球范围内拓展。正如有的学者所说：“在全球性风险社会中，社会生活的各方面开始受到专家的控制，这样一来，全球治理的许多常规领域以及某些最关键领域，就成了职业性的或专家的网络即知识共同体的专有领域。因此，国际民用航空组织的专家委员会负责制定全球航空安全标准，而联合国国际禁毒计划则为全球打击非法毒品贸易制定许多技术性规则。”[15]当然，专家的知识结构也不一定是那么全面、完善的，若是对专家的专业选择上出现偏颇的话，就有可能导致治理的失误。

4。全球公民社会。全球公民社会是伴随全球化而产生的新现象，指的是国家和个人之间进行跨国活动的公共中介领域，最基本的组成单位是国际社会上存在的非政府的民间组织团体。美国学者詹姆斯·N。罗西瑙对全球治理的主体提出了一个新的概念，即“权威空间”。他认为，权威空间与国家领土边界并不必然等同，主权国家和政府属于权威空间，同时大量非政府的超国家组织和次国家组织也都包含于权威空间之内。权威空间概念的提出，意味着非政府组织、非国家行为体、无主权行为体、议题网络等已经融入全球治理之中，政府在全球治理中的一些功能作用逐渐被非政府组织所取代。

5。国际合作组织与国家联盟。其中最具代表性的是欧盟或欧洲共同体。一些西方学者认为，欧洲共同体在《马斯特里赫特条约》签订后就逐渐走上了一条从“政府统治”到“没有政府的治理”之路，为全球治理探索出了一个很好的模式。欧洲共同体是一个“特殊”的政体形式，它既不同于国际组织，也不同于传统联邦国家。欧洲一体化在一定意义上超越了民族国家，它扩展了超越主权民族国家边界的政治范围，形成了一种现在和将来都不会替代民族国家的政治体制，这种“特殊体制”最典型的特征是没有通过政府进行跨国治理。

由上可见，全球化导致全球政治权力结构呈现“多元化”的趋势，权力主体错综复杂，交互叠加，日益变得模糊。因此，明确全球治理主体，非常必要。值得注意的是，在治理主体多元化的同时，作为传统的国际关系主体的民族国家，也发生了一系列新的变化，从而使得全球治理问题日趋复杂。

随着全球化过程中超国家力量和非国家力量的发展，民族国家开始出现了国家权力和国家职能弱化的现象。国家在政治经济体制、政治领导能力、政府决策体系、社会基础设施、文化和价值观念等方面都面临着重大的冲击。第一，经济全球化削弱了民族国家的权力。全球化首先是经济全球化，而经济生活的一体化必然会对世界性的政治生活和文化生活产生重要影响。全球化突破了领土的界限，使国与国、地区与地区之间的联系越来越密切，这不仅带来政治领域的变化，同时也带来文化领域的深刻变化。“伴随全球资本主义的是一种文化与政治的全球化过程，它导致人们熟悉的自我形象和世界图景所依据的领土社会化和文化知识的制度原则瓦解。”[16]全球化打破了国界，使各种规则都“普遍化”，就连关于人权和民主治理的规则都拓展到全球，重塑传统的主权和自治概念。这种规范已经形成并且不断发展，从而赋予阻止严重侵犯人权和人类安全的国际干预以合法性。这样一来，事实上削弱了国家主权在现代政治中的基础性地位，国家无法继续担当协调社会的历史性角色，只能充当社会调解人的角色，只能在权力允许的范围内行事。在某些场合，国家的地位甚至已经降为旁观者，类似于一名“法庭书记员”，只负责记录已经在其他地方决定了的事项，而对决定无权进行任何干预和评价。从世界大多数地方来看，最广泛、深刻地侵蚀和削弱民族国家主权的是跨国公司。一方面，跨国公司向劳动力价格低廉、生态和社会保护规定宽松的发展中国家转移资本，损害了这些资本原所在国维持和促进本国就业的能力；另一方面，跨国公司迫使渴望吸引外资的国家就优化投资环境互相竞争，以便他们选择最有利可图的金融、税收和基础设施条件，而发展中国家则在很大程度上失去了对本国经济进行控制的自由。此外，跨国公司还以输出资本、分散生产、转移收入等手段大大压低向政府缴纳的税款，致使国家税收权能受到严重损害。正如一位西方国际关系学者所说：“公司能够在任何地方安营扎寨，资本可以像飞鸟般轻而易举地跨越国界，通信以光速进行并且几乎无须任何成本。这时，各国政府除了学会与看不见的手共处之外别无选择。在全国层次上限制自由放任经济的福利国家的做法实施一个世纪后，自由放任的经济体系正在全球层次上出现……在抵抗市场的打击方面，国家现在像当时的村镇那样处于很不利的位置。”[17]面对全球资本扩张，许多国家被迫进行了调整和改造，其内容是政府放弃了对大多数国民所负有的直接经济、社会责任。由此，民族国家主权被削弱，同时引起了一些根本性的政治、社会和伦理道德问题。

第二，多元国际主体与民族国家并存、竞争，甚至取代民族国家的一些权能。现在国际舞台上活跃着众多新型“非领土化的”经济政治组织，这些非国家行为体将原先属于国家的一部分权力转移到国际上的相关组织，在国家不便出面的场合与领域中发挥着日益重要的管理和监督作用。这就使国家独立自主地制定经济和社会政策的能力受到冲击，原本在国内实行的政策，现在却很有可能引起国际社会的广泛关注甚至引发别的国家或者国际组织的干预。由此带来的结果，就是国家面临的政治压力与挑战大大增加。国家权力和国家职能的削弱，究其原因，还是在于国家权力受到各种超国家力量和非国家行为体的制约、侵蚀甚至替换。随着全球**往的急剧发展和非国家行为体在数量、活动领域和作用等方面的迅速增长，民族国家在履行传统功能方面，特别是在经济调控、社会福利、社会认同和安全领域方面，越来越常见地被非国家行为体所代替。这些现象表明，国际体系的基本性质正在发生着深刻的变化。在国家机器尚未成熟的广大欠发达国家中，情况更为严重。英国学者苏珊·斯特兰奇在评论民族国家及其主权被侵蚀、被削弱和被局部替换的现象时认为，国家正变得在经济和社会中同其他实体（政府间组织、非政府组织、跨国公司等）分享权威；在国家内部，中央政府的权威正越来越由地方和地区的权威所分占，国家权威已经“泄漏”——向上方、向旁侧和向下方泄漏；尽管国家仍是全球体系中最有势力、最为关键的权威来源，但它们正在愈益变得内囊空虚或漏洞百出。[18]这里指出了民族国家权力被侵蚀和替换的两种方式。一是民族国家及其主权“向上方”被削弱、侵蚀和局部替换，意指由政府间甚至是超国家的组织实体来提供国际或跨国“公益”，这意味着在所有场合国家的权能、政策选择自由和行动自由都受到一定程度的限制。例如在国际经济领域互相依赖尤为突出，国家作为有关的政府间组织成员，必须接受重大的国际调节和规制，与其他国家共同确定经济规则并相应地调整本国的经济政策，而不能完全独立行事。二是“向旁侧”和“向下方”来侵蚀、削弱与局部替换民族国家及其主权，主要涉及跨国非政府组织（包括跨国公司）的运作对国家和世界政治运作机制的影响。它们所从事的大量经济、技术、社会、文化、宗教、意识形态等活动不仅跨越国界，而且有很多是法律上的最高权威即国家主权所难以控制的。在日益频繁、复杂的全球性经济交往中，一国国内的经济群体同他国国内同类的群体之间，越来越频繁地发生相互联系，许多原本是政府的任务现在可以在非政府的地区和组织的层次上来处理。

全球化以及全球治理的来临，是否意味着“民族国家的终结”？不少西方学者直接把全球化过程定义为“非民族国家化”的过程，认为民族国家已经过时，民族国家正在终结。例如有的学者认为，“社会的非民族国家化，即经济的、生态的、文化的和军事的行为联系和作用联系的扩大，正迅速向前推进，而创建超民族国家的政治管理机构则是一个具有现实的重要性但进展却非常缓慢的进程”[19]。因为我们现在正处于这样一个时代：边界迁移、权威重构、民族国家衰落和非政府组织在地区、国家、国际和全球等多个层次上激增，构成这一时代的基本特征，因而不应再把全部注意力集中于国家，而是要把大量非政府行为体作为重点分析对象。他们认为，不应当把国家当作第一位的，而是要把它看作一个重要的行为体。国家诚然拥有主权，但这些权利可以行使的范围正在一个相互依存的世界上日渐缩小。随着“权威分流”的加速，国家将不太可能再在越来越复杂的挑战面前继续仰赖主权作为自身基础。与此相关，甚至有不少西方学者对“国家主权”的概念提出了质疑，认为这一概念应该抛弃或被新的概念所取代，因为国际社会无政府的状态和国际法无法发挥作用的根本原因在于“危险的、陈腐的、荒谬绝伦的、具有破坏力的政治教条——国家主权”。主权在“冷战”结束后的全球化背景下已经不合时宜，甚至对全球性事务是有害的。因此，在国际关系层面，特别是国际公法方面，“主权”一词最好是避免使用，“主权”一词应该作为旧时代的残留物放置在历史的陈列架上。[20]这种质疑在全球化背景下还较普遍。在全球多元治理主体中，国家究竟处于何种地位？如何在多元主体互动中发挥国家治理能力，促进全球治理？这些问题需要辨析清楚。

全球化发展的实践表明，在现有多元治理主体共存的条件下，民族国家仍是不可被取代的重要全球治理主体。虽然民族国家正愈益受到跨国、亚国（Sub-national）和国际这三个层次上种种力量的限制、侵蚀和冲击，但是民族国家仍然在全球治理中扮演着非常重要的角色，发挥着独特的治理功能。尽管可以认为国家的一些权能因经济全球化和电子信息技术的快速发展而受到影响，但这并不表明国家作为独立政治实体的权力手段已经丧失或将要丧失，也并不说明国家政治将不再是国际关系的关键要素。科技革命和“自由市场”的普遍发展并没有显示出任何新实体可能取代国家作为世界政治基本单位的迹象。虽然当今跨国行为体在不断地侵蚀着国家的权势和权威，但总体来说，国家在与跨国行为体的关系中，仍居于上风，占据主导地位。首先，国家有较强的抵抗跨国资本侵蚀的能力。即便国家现在已经很难像以前那样拒绝跨国公司入境经营，但对不同的跨国公司及其不同的经营活动，它们仍有选择的权利。其次，不论发达国家还是欠发达国家，实际上仍有充分行使限制跨国公司在其境内进行某些活动的能力。在限制和规范跨国公司的活动问题上，国家可以运用主权、立法权、规章制度和许可证发放权等多种手段来进行调控。对于一些跨国公司摆脱母国约束的现象，母国政府仍可以通过权威重新取得控制权。在很多情况下，跨国公司在一国内部的影响力扩大，并不意味着这个国家的权能和权势相应地缩减，也不能说明该国的意愿和目标遭到了挫折。跨国公司能够给一国带来有利于实现政治、经济乃至战略性目标的资本、技术和就业机会，只有在此条件下，该国政府才会允许跨国公司扩大经营。

国家不仅是全球治理体系中的独立主体，还是多元主体中占据优势地位的主体。相对于众多新兴的超国家和非国家主体，国家为什么能够处于优势地位呢？最根本的原因在于，只有独立的国家才享有主权，只有独立的国家才有权要求特定领土内全部社会成员的忠诚与团结，才能够肩负起处理一个国家人民整体安全、福利的责任。换句话说，在可预期的未来很长时间内，尽管非国家行为体正在不断补充和局部替换国家的某些原有功能，但是国家的下列关键功能仍是不可替代的：在其疆域内实现和维护人民的安全和福利、促成社会公正、保持社会群体认同、坚守文化价值观念和生活方式的多样性等。尤其重要的是，提供安全、自由、秩序、正义和福利，这是主权国家担负的基本责任。与生活在有能力承担这些社会责任、运行良好的国家（即所谓“强治理能力国家”）里的人民相比，没有国家的或者生活在虚弱无力的国家（“弱治理能力国家”）里的人民，常常处于严重危险与困境之中。按照全球治理能力和全球化适应能力方面的不同，当代世界大致可区分为三类国家：一是以大多数欧盟成员国为代表，可称为“后现代国家”，这些国家跨国程度较高，在多层次上从事着跨国性的治理；二是比较强大的民族国家，它们既广泛参与全球**往，又在很大程度上保持着独立性和自主性；三是比较弱小的、经济相对落后的国家，其发展受到全球化的严重挤压，欠缺足够的应对能力和抵御能力，其中少数国家便是所谓“失败了的国家”。[21]不同类型的国家，在行使主权上自然会情况不同。

然而，无论从哪个意义上讲，主权国家都应当是全球治理主体的核心和主导。任何涉及全球治理的谈判，尽管有相关国际组织的参与，但主权国家始终扮演着主要角色；任何涉及全球治理的国际公约、协议都必须由主权国家签字才能生效；任何涉及全球治理的措施只有通过主权国家的政府才能实施；任何涉及全球治理的项目，都需要主权国家提供必要的资金和物质条件的支持。可以说，离开主权国家，“全球治理”就沦为一句空话。我们不妨来具体作一下阐释。

首先，只有主权国家才能签订具有法律效力和强制约束力的全球治理协议，从而有效启动全球治理进程。这种协议都要经过各国政府磋商、谈判，才能求同存异、达成共识，最终签署协议。而且，这种协议还要经过各国立法部门的立法程序才能正式生效，成为国家的正式法律。政府部门和全社会都要依法行政、依法办事，如果政府不能依法行政，社会尤其是企业不能依法办事，就要承担相应的法律责任。对外来说，主权国家作为国际责任主体，要承担相应的国际义务，遵守国际法和国际关系惯例，这无疑是其他治理主体无法替代的。在现在的国际体系和国际秩序下，其他治理主体尽管可以签署这样或那样的协议，但难以发挥主导作用，无法形成对各国政府的强制约束，更难以超越各国政府而直接对该国进行治理。

其次，只有主权国家才能动用政府力量、动员全社会力量来落实全球治理的各项协议，从而切实推进全球治理。如果说签署一项全球治理的协议是比较困难的，那么，落实协议并真正发挥预期的效果，可能更为困难。因为协议本身就其性质来讲，是符合各国人们长远利益的，但在实施过程中又不可避免地会因损害一部分人、一部分企业乃至一些国家的眼前利益而遭遇重重阻力。政府既可以通过强大的舆论进行广泛的宣传动员，通过社会网络进行双向的互动和沟通，也可以通过行政和法律手段对企业、社会群体的行为进行规范，以冲破各种障碍，保障协议的顺利落实。虽然其他治理主体也有自己的优势，例如遍布全球的网络、广大的网民以及越来越多的非政府组织和志愿者都会成为全球治理的拥护者和各种治理主体的支持者，但它们终究不具备政府所独具的地位、权威和能力，因而实施的效果是有限的。

最后，只有主权国家才能为全球治理提供有效的制度保障，从而加强全球治理的长期性和稳定性。正是因为有了包括各种国际法、国际协议和国际规制在内的国际制度的保障，国际社会才能够维持相对和平的状态，进行正常的贸易往来和文化交流。同样，在全球治理中，各国也要依据自己的国情建立健全具有本国特色的制度，这些制度对于促进全球治理都是不可或缺的。制度的建立健全也可以使全球治理内化为人们的自觉行动。诚然，其他治理主体在制度的形成中也可以有所作为，发挥应有的作用，但是，总体来看，只有主权国家才居于最关键的地位，发挥着最大的作用。

总之，推进全球治理的正确方法，绝不是简单匆忙地宣告民族国家的终结，而是要正确地把握并合理地发挥国家的自主权力。全球经济活动的空间在扩大，超越了民族国家的界限，面对这样的现实，重要的不是消解国家权力，而是要合理地调整国家的权力。这就涉及国家提升自身治理能力的问题。在全球化条件下推进中国的社会发展，尤其要坚持全球治理中的国家主导性。全球治理主体无疑是多元的，非国家性质的治理主体都能在各自的领域不同程度地发挥作用，但是，国家作为全球治理的主体也始终不能缺位。尤其是对于中国这样的发展中国家来说，加强国家的主导地位是参与治理所必不可少的。

应当看到，全球化进程对全球治理中的国家主导性也产生了很大冲击。伴随全球化的发展，全球政治权力结构也呈多元化趋势，权力主体变得越来越不明确了，甚至出现了混沌无序的趋势。为此，许多国家不得不试图通过国内改革来形成一个富有创新活力和竞争力的、开放的经济社会，以适应世界发展的需要、应对全球化的挑战。那么，在全球化条件下，究竟应当如何提高自身能力、实现国家在全球治理中的主导性作用呢？从实际情况来看，重要的是抓好两个方面：一是要坚持国家的自主性和公共性，二是要强化国家治理能力。

在全球化条件下，坚持与发展国家治理的主导性，尤其要坚持国家的“自主性”和“公共性”。这里所讲的“自主性”，并不是相对国际关系而言的，而是相对国内各种力量而言的，因而往往与“公共性”是联系在一起的。按照唯物史观，与特定生产力发展相适应的经济基础对上层建筑起制约和决定作用，但同时上层建筑对于经济基础具有相对独立性和能动的反作用。

政治、法、哲学、宗教、文学、艺术等等的发展是以经济发展为基础的。但是，它们又都互相作用并对经济基础发生作用。这并不是说，只有经济状况才是原因，才是积极的，其余一切都不过是消极的结果。[22]

政治上层建筑即国家对于整个社会基础的这种相对独立性和反作用，一个重要的表现就是国家的“公共性”。马克思指出，剥削阶级国家“既包括由一切社会的性质产生的各种公共事务的执行，又包括由政府同人民大众相对立而产生的各种特有的职能”[23]。他明确地把中央政府的职能区分为“政府统治人民的权威”和“由于国家的一般的共同的需要而必须执行的职能”[24]，并把前者称为国家体现其阶级统治本质的“政治职能”，而把后者称为“合理职能”。

那么，究竟应该如何理解国家的阶级性与公共性二者间的关系呢？一方面，国家的公共性受制于国家的阶级性。在有阶级存在的社会中，强调国家具有管理社会公共事务的“合理职能”，这并不意味着国家能演变成一个“超阶级”的机构。即使国家在执行管理社会公共事务的职能时表现出其独立性和自主性，也丝毫没有掩盖国家的阶级性，后者恰恰是其政治统治得以维持的基础。恩格斯认为，国家往往通过控制阶级斗争，缓和阶级冲突，来保护和维持统治阶级的统治和占统治地位的生产方式，“一个这样的社会，只能或者存在于这些阶级相互间连续不断的公开斗争中，或者存在于第三种力量的统治下，这第三种力量似乎站在相互斗争着的各阶级之上，压制它们的公开的冲突，顶多容许阶级斗争在经济领域内以所谓合法形式决出结果来”[25]。在这里，国家作为“第三种力量”调节着阶级斗争，使之处于国家统治秩序能够维持的范围之内。因此，国家的所谓公共性和自主性，并不是脱离阶级统治，而正是在阶级统治基础上得以形成的一种缓冲调和作用。另一方面，国家的阶级性和统治性也受制于其公共性。国家的阶级属性并不意味着它是一种简单的阶级统治工具。国家必须首先积极履行社会管理职能，才能维持统治的物质基础和社会基础。即使在发挥政治统治职能时，国家基于多种因素考虑也会对被统治阶级做出某些让步，从而行使相对于统治阶级的自主权。国家的这种自主性还表现在为平衡统治集团内各种不同阶级或派别的利益时，国家拥有不同程度的自主权。这在资本主义国家中表现得尤为突出。国家这种自主权源于普遍利益与特殊利益之间的内在张力，正因此，国家必须小心翼翼地维持自主权、公共性的限度，才不至于使社会陷入混乱或崩溃。[26]

在全球化条件下，坚持与发展国家治理的主导性，尤其要提升和强化国家能力，建构“小而强的国家”。学术界对“国家能力”（statecapacities）这一概念有过不同的界定，大致可以归纳为以下两个方面。一是将其界定为国家运用自身的权力、权威以及各种制度和政策工具实现自身意志、目标和偏好的能力。例如，有学者认为国家能力是“国家将自己的意志（preferences）、目标（goals）转化为现实的能力”[27]。二是将其界定为国家通过有效的制度供给和公共政策，实现社会有序治理，并促进社会经济持续发展的能力。例如，世界银行在1997年世界发展报告中将国家（政府）能力界定为国家（政府）“有效地实施并推动集体行动的能力，它包括法律与秩序、公共卫生以及基础设施等”[28]。上述两种界定，前者侧重于国家主体的意向因素，后者则侧重于国家实施统治与治理的客观效果，二者恰好揭示了“国家能力”所包含的主客观两个方面。在理解国家能力概念时，应该区分国家的“活动范围”和“能力”。活动范围主要指政府所承担的各种职能和力图实现的目标，而国家能力则是指国家制定、实施政策和执法的能力。在全球化条件下，国家的活动范围可以适当限制，但在其活动范围内的治理能力则需要显著增强。通俗地说，国家管的多，不一定管得好；而适当地少管一些，则有利于把该管的事情管好。具体到治理上来说，国家就应该在强化国家能力的基础上，为社会与全球治理提供公共平台、协调统合机制和治理主导机制。

要坚持和发展全球化条件下国家作为全球治理主体的主导地位，必须从观念上回应和抵制各种“去国家化”的流行观点，特别是“全球主义”和“世界主义”两种西方思潮。

新自由主义的“全球主义”，在全球化问题上的主要观点就是弱化甚至取消国家主导地位。新自由主义思潮的主要特征是主张以西方特别是美国的发展模式为全球标准的普世主义和全球主义，将特定民族国家的特殊利益冒充成全人类的普遍利益，进而以这种“普遍利益”形式来取代各个国家利益的多元性和特殊性。新自由主义的全球主义和普世主义极力鼓吹以超级大国为主导的全球一体化，其观点集中体现在1990年出现的“华盛顿共识”之中。该“共识”包括十个方面的内容：（1）加强财政纪律，压缩财政赤字，降低通货膨胀率，稳定宏观经济形势；（2）把政府开支的重点转向经济效益高的领域和有利于改善收入分配的领域（如文教卫生和基础设施）；（3）开展税制改革，降低边际税率，扩大税基；（4）实施利率市场化；（5）采用一种具有竞争力的汇率制度；（6）实施贸易自由化，开放市场；（7）放松对外资的限制；（8）对国有企业实施私有化；（9）放松政府的管制；（10）保护私人财产权。[29]“华盛顿共识”已经远远超出了经济全球化，而是经济体制、政治体制和文化体制的“一体化”，实质是“美国化”。自“华盛顿共识”出笼之后，新自由主义及其右翼世界主义开始向全球蔓延，为国际垄断资本开辟全球空间：盲目的私有化和市场化浪潮席卷全球，金融自由化尤为猛烈。具体到全球治理，新自由主义思潮主张以自发的经济秩序来取代自觉的政治规制，将世界市场权威套用于国际国内政治，认为全球层面上的政府治理应该更多地让位于自由放任的经济活动即跨国资本主导的市场扩张运动。这种主张自然遭到质疑。强调全球化，并不意味着“政治终结”或“民族国家终结”。全球化的发展，只能是迫使社会各种机构和组织都必须深入研究它们所面对的矛盾和挑战，而这一反应恰恰不能简单地理解为“去政治化”、“去国家化”，而是民族国家的自我调适和自我发展。

当代世界主义的另一种表现是“全球政府论”。这种理论无视国家治理在全球治理中必然扮演的主导性角色，因而不是解决全球治理问题的可行方案。“全球政府论”认为，要克服国际社会无序状态产生的战争和帝国主义，唯一的方法就是建立一个权力超越于各个民族国家之上的“全球政府”。所谓“全球政府”，不是凌驾于世界之上的“国际警察”和“全球专制政府”，而是由全世界人民创造的国际意义上的民主政府。它不是为了征服和镇压其他国家，而是以建立一种新秩序、规范国际关系和协调国际社会内部事务为宗旨与目标。因此，全球政府不是以个别国家和集团主导的政府，也不是帝国主义和霸权主义的政府，而是代表世界各国人民共同利益的全球性组织。它的职能包括：保障民主制度和宪法，保障个人和国家的权利，维护国际社会的正常秩序等。联合国、世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织等就具有全球政府的特点。现在全球化已经进入了一个新的阶段，各种国际法规和准则在逐步趋同，特别是人类的基本价值逐渐形成了较为一致的看法，国际社会也普遍比较认同联合国等国际机构，因此全球性民主政府应该提到议事日程上来。“全球政府论”的愿望可能是美好的，然而，它很难付诸实施。“全球政府论”建立在悬设的人类价值规范之上，诉诸国际行为体相互协商、达成共识，但在现实生活中，全球公正秩序的根基十分脆弱，很难形成一个统一的全球政府。这种观点无视民族国家治理在全球治理中必然长期扮演主导角色的现实，因而不可能成为推进全球治理的可行方案或现实途径。

当然，坚持国家在全球治理中的主导性，反对各种“去国家化”观点，并不等于主张封闭僵化、自我中心的“国家主义”，而是必须树立开放的全球视野。资本与市场的发展超越了单一民族国家的领土界限，在一定程度上弱化了国家机器的支配权力。因此，对于资本和市场的调节与治理，不能只停留在民族国家的层次上，同时必须从全球的角度来考虑。从人类解放的立场出发，马克思较早地提出了这一问题的解决方案：现代世界各民族国家之间相互对抗的无政府状态，只有在超越民族国家内部、民族国家之间对立的基础上，才能够得到有效克服。民族国家内部的社会冲突根源于资本积累过程中的阶级冲突，而民族国家之间的矛盾则根植于不同“积累中心”之间的敌对性竞争以及“积累中心”与“积累边缘”的统治—依附关系。因此，通过无产阶级革命克服民族国家的内部阶级对立，就有可能超越民族国家之间的对立关系：“人对人的剥削一消灭，民族对民族的剥削就会随之消灭。”“民族内部的阶级对立一消失，民族之间的敌对关系就会随之消失。”[30]自由人联合体便是超越民族国家及其不合理世界体系的一种新的全球性存在方式。今天，实现全球层面的治理需要一种包容性的世界视野。世界是丰富多彩的，不能只有一种文明、单一发展模式、社会制度和价值观念。各个国家和民族都为人类文明的丰富发展做出了自己的贡献，应该充分尊重不同民族、不同宗教、不同文明的多样性，应本着平等、民主的精神，推动各种文明相互交流、相互借鉴，以求共同进步。联合国宪章的重要原则之一就是尊重各国自主选择社会制度和发展道路的权利，这也日渐成为不同社会制度、不同发展水平国家互相建立和发展关系的指导原则。全球发展利益的普遍依赖，要求协调全球发展，重建平等公正秩序，重新安排合理、文明的制度，为治理奠定基础、提供条件和保障。