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三治理的方式与目标（第1页）

三、治理的方式与目标

在全球化境遇中推进当代中国的治理进程，必须明确治理的方式和目标。现在中国的发展正处于重大机遇期，同时又处于矛盾凸显期。各种社会矛盾、问题不断涌现并交织在一起，使发展与改革到了“深水期”。要使发展顺利进行，必须加强治理。治理涉及社会治理和全球治理以及二者之间的关系，同时涉及治理的机制即多元治理主体之间的分化整合关系等。

在全球化时代，治理主要包含两个层次，即主要针对跨国关系的全球治理与主要针对民族国家内部的社会治理。随着全球化的不断深入发展，民族国家内外界限日益模糊，内外两个相互区别的层面日趋联系紧密。全球治理既是社会治理的外部背景，又是其内在因素，因而不能离开全球治理来谈社会治理，也不能离开社会治理来抽象地谈全球治理。

先来看全球治理。“全球治理”是指世界各国政府、国际组织和全球社会组织通过具有约束力的国际规制解决由全球无政府状态所产生的各种全球性问题，从而建构合理的国际秩序的过程。为了在全球范围内对资本的跨国运动以及其他重要国际问题进行合理规制，就需要将国内问题与全球问题联系起来进行解决，发展世界各国政府之间的合作关系，发挥各种正式的国际组织和非正式全球社会组织的积极作用。在全球化条件下，“将国内问题与全球治理相联系就不再是乌托邦了，因而二者已经在实践中紧密地联系了起来。……全球性治理已经出现，并且全球性公民社会也已经出现”[31]。全球治理的目标，正是为了实现“全球民主”。而全球公民社会的出现以及国家政府和国际组织之间合作关系的广泛建立，为全球民主的实现奠定了基础。

全球治理就是要通过国家内部以及国家之间各种组织和团体的广泛合作来实现对跨国资本和市场机制的调节与引导。跨国资本所支配的市场，在斯密那里表现为自然形成的“看不见的手”，而在马克思那里则常常被看作失去控制而反过来支配人类的“异己力量”，吉登斯则使用“驾驭巨兽”的比喻来形容克服异化、重新支配资本的力量。不管怎样，盲目的资本与市场的发展，客观上需要加强治理。按照马克思的观点，要真正实现全球治理，关键是要对资本逻辑及其发展有一个合理的把握。第一，要从全球资本积累的矛盾逻辑出发来理解全球分裂的根源与实质。随着资本的全球化布展，每个国家的发展越来越依赖于世界市场，越来越受制于全球资本积累的逻辑。而且，资本的矛盾一旦爆发，就会引发各种经济政治危机，这种危机不会再像资本主义初期一样仅仅停留于一国内部，而是会沿着世界市场的网络蔓延到世界各个国家，由此产生全球危机。全球性的混沌、无序正是资本逻辑盲目推行所导致的无政府状态。第二，要从全球资本积累的内在发展趋势出发来理解全球治理的基础与前提。世界规模的资本积累，开创了世界市场，形成了全球性的利益依赖关系，扩大了全球性的经济、政治和文化交往。这种状况的出现，既可能引发全球危机，同时也构成了全球治理的基础和前提。由于资本市场的全球运行将世界所有国家都牢牢地捆绑在一起，因而每一国家都与其他国家保持着十分紧密的利害关系，任一国家的经济动**和政治冲突都有可能涉及其他国家，以致严重影响到整个世界的发展。也正因此，各种矛盾与问题的解决以及全球危机的克服，迫切需要世界各国来共同治理，这就为国际社会推动全球治理提供了动力和条件。第三，要从全球资本主义矛盾的超越来理解全球治理的实现。资本积累进程本身的矛盾便是资本主义世界体系的基本矛盾，这种矛盾必然引发国际无政府状态以及不平等的国际秩序，从而导致全球分裂与全球无序。要从根本上克服这种分裂和无序，必须克服全球资本积累的基本矛盾。因此，全球治理的最终目标不应当仅仅是现有资本主义世界体系的自我完善、不平等政治经济秩序的内部调整，而应当是扬弃资本主义世界体系的内在矛盾，建构更为公平公正的新型世界秩序。

再来看社会治理。加强和创新社会治理，就是要完善政府负责、社会协同、公众参与的社会治理格局，全面提高社会治理科学化水平，确保人民安居乐业、社会和谐稳定。

政府负责是社会治理的关键。实行政府负责，是国家履行社会治理的主体职能的必然要求。社会治理中的政府负责，关键是要更加注重发挥政府的主导作用，落实好政府的社会管理职能。政府的社会管理职能，主要包括管理和规范社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正、维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全等方面的职能。强化政府的社会管理职能，就是要做到职能到位，既不越位，也不缺位。凡是公民、法人和其他组织通过自律能够解决的，行业和中介组织能够解决的问题，政府就不去干预，而该由政府管理的事项则应当管住管好。国家要通过制定法律法规、完善社会政策、健全社会管理体系、培育和管好社会组织、畅通公民参与渠道等方式，来发挥政府在社会管理中的主导作用。要建立和完善社会管理考核机制，研究制定科学的社会管理考核指标，把考核结果作为政府及其工作人员奖惩和使用的重要依据。

社会协同是社会治理的依托。在社会治理过程中，如果各种社会性、公益性事务都由政府管理，其结果是管不了，也管不好。因此，必须优化社会协同机制，发挥社会各方的协同作用。社会协同，主要是发挥好群众组织、自治组织、社会组织、企事业单位等的协同作用，形成政府与社会力量互联、互补、互动的社会治理和公共服务网络。基层单位是社会协同管理的基础，要加强以城乡社区为重点的基层基础建设，在基层构建全面覆盖的社会治理体系，切实把社会问题和社会矛盾解决在基层。各类社会组织是社会协同管理的重要力量，要发挥社会组织的作用，推动包括社会团体、行业组织、中介机构、志愿者团体等在内的各种社会组织发展壮大，坚持鼓励发展和监管引导，提高社会组织在社会治理中的协同能力。要规范发展社会组织，加强社会组织管理和服务体系建设，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。企业事业单位负有社会治理的重要责任，要强化各类企事业单位社会治理责任，鼓励和支持它们继续承担有关社会治理和社会服务的责任，包括发挥好各类所有制企业在社区建设、安全生产、处理劳资关系、发展慈善事业、促进社会和谐稳定等方面的作用。

公众参与是社会治理的基础。公众参与社会治理，就是要充分发挥人民管理国家的作用，引导公民依法理性有序参与社会治理。公众参与是整合社会治理资源，建立新型社会治理格局的重要途径。公众参与既有利于在社会事务治理中得到群众的支持，又能有效地实现人民当家作主，是我们国家性质的必然要求，是我们党的群众路线的生动体现。依靠公众参与治理社会事务，也是实现有效管理的重要形式。大力培育公民参与意识，履行公民义务，探索公民参与社会治理的机制和途径，拓宽公民参与社会治理的常规渠道，为公民参与社会治理创造条件；同时要提高基层群众自治组织自我管理、自我服务、自我教育、自我监督能力。在加强政法队伍建设的同时，加快组建专业社会工作者队伍，大力发展信息员、保安员、协管员、巡防队等多种形式的群防群治力量，真正把社会治理建立在广泛的群众基础之上。积极开展志愿服务活动，健全社会志愿者服务长效机制，努力形成社会治理“人人参与、人人共享”的良好局面。

加强社会治理，必须建立健全社会治理机制。所谓社会治理机制，主要是指多元治理主体之间的权责界分机制与中介统合机制。简单说来，就是如何协调作为治理主体的政府因素与非政府因素之间的关系，如何处理多元主体之间的利益平衡问题。最为关键的社会治理机制是通过协商民主来制定公共政策，以协调各方利益。社会治理中的公共政策制定和执行的过程，实质上是一个利益选择、利益综合、利益分配和利益落实的过程。因此，治理就是要运用公共政策对社会中出现的各种利益矛盾进行协调、平衡和控制。由于社会生活中包含着非常复杂的利益关系和多元利益主体，因而会经常面临各主体之间利益的对立和冲突。公共政策的主要目标就是对利益进行协调，协调的任务就是在各个利益阶层或利益群体之间谋求平衡，通过平衡重新调整、规范人们之间的活动及其关系，以确立稳定的社会秩序。利益协调机制在社会治理中发挥着十分重要的作用。利益冲突源于利益矛盾和利益差异。大多数社会矛盾冲突都是由利益矛盾和利益差异引起的。社会治理中的很多公共政策正是为了不断平衡社会各方面的利益关系、调动社会各方面的积极性、增强社会凝聚力而制定的。因此，可以通过民主协商制定行之有效的公共政策，发挥其平衡职能，消除利益主体间的摩擦和冲突，以实现协调。利用公共政策对社会进行协调治理要注意两点：一是公共政策要有民主性和公共性。在利益冲突中，如果公共政策明显偏向于利益冲突的某一方，则利益冲突就会转化为社会上一部分人甚至大部分人与政府之间的冲突，这种冲突发展下去就会影响社会稳定。二是公共政策的质量要有保证。许多矛盾正是由于公共政策的水平有限、各级执行者素质不高，或者由于人们对政策不理解而造成的，这些矛盾有可能造成公众与政府的对立，进而影响到社会稳定。

社会治理有其多种实现路径，重要的是理顺政府与社会、政府与市场之间的关系。加强社会治理，从根本上还是要靠人民民主，即真正由人民当家作主，让人民对社会生活进行公平的管理，促进社会正义。然而，当代的世界性政治难题在于：在民族国家内部，权力与资本往往纠缠联姻，政治体制与市场机制相互较量又彼此纠缠，这就构成了发展的严重困扰。权力与资本的联盟，排斥了人民对公共生活的积极参与，从而会引发民主危机，威胁到社会的凝聚与发展。因此，仅仅依靠市场机制，是不能实现社会治理的；只有依靠人民民主，才能从根基上保障和发展社会治理。

就我国的情况而言，加强社会治理，主要的目标和任务是推进国家治理体系和治理能力的现代化。党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这里所说的“国家治理”，就是党领导人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。“国家治理体系”就是指保证党领导人民有效治理国家的制度体系，它包括人民代表大会制度这一保证人民当家作主的根本政治制度，中国共产党领导的政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等基本政治制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规。这些构成了一整套紧密相连、相互协调的国家制度，是党领导人民治理国家的基本依托。“国家治理能力”则是指运用国家制度管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的能力，也就是制度执行力。这种能力体现在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成。有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。从国家治理与社会治理的关系来看，国家治理涵盖现代化建设五位一体总布局和党的建设，而社会治理是国家治理的基础层面。社会治理要服从于国家治理总布局；反过来，只有搞好社会治理，才能搞好国家治理。党的十八届三中全会提出了社会治理的主要方式：一是系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；二是依法治理，加强法制保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾；三是综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题；四是源头治理，标本兼治、重在治本，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。当前，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。[32]

社会治理的理想状态是“善治”，即“好的治理”。治理过程不排除失效的可能性、出现偏差的可能性，所以才有“善治”的提出。所谓“善治”就是一种可以使全体人民的公共利益得到最大化的社会管理过程。善治的本质就在于它是作为政府与公民对公共生活的合作管理而存在的，它是社会与国家一种全新的关系，是正确处理二者关系而达到的最佳状态。那么，何谓“善治”之“善”？“善治”之“善”包含一系列要素，构成了一系列衡量治理实践的评价标准。具体来看，“善”应当具有这样一些特点和属性：

一是治理正当。正当性指的是已经建立的社会秩序和权威被广大公众自觉认可和服从的一种性质和状态。正当性被认可的程度也代表着善治的程度。要提高合法性的认可度，必须尽最大可能使广大公众增加对社会秩序和权威的共识和政治认同感。这就要求相关的管理者和管理机构能够最大限度地协调和处理各种利益矛盾，只有这样才能使公共管理活动得到广大公民的认可和同意。

二是坚持法治。所谓法治，就是指法律是政府或相关政治机构进行公共政治管理的最高准则，任何政府机构的成员和全体公民一样，都必须依法办事，法律面前人人平等。虽然法治最直接的目的是约束和管理，但其最终目的却在于保护广大公民自由、平等和其他基本政治权利。全体公民必须要有生存、发展和安全的保障，而这一切只能通过法治来实现。没有法治，善治就会失去其最基本的保证；没有健全的法制，没有对法律法规最基本的尊重，善治就不过是一种“乌托邦”。

三是政务公开。这里指的主要是政治信息的公开性质。要实现有效治理，必须做到信息渠道畅通，以利于全体社会公民了解及时情况，做到行政透明。每一位公民都有获得相关信息的权利，包括政策制定、立法活动、法律条款、政策实施、行政预算、公开支出和其他有关的政治相关信息。在透明性度高的情况下，上述相关信息能够及时通过相关渠道为广大公民所了解，公民也因此能够更加方便有效地参与公共决策，更加有效地监督公共政治管理。从一定意义上说，透明程度的高低标志着善治程度的高低。

四是职责分明。各种治理机构在其治理过程中，必须明确自己的责任，向全体人民负责，同时也要对自己的行为负责。这就要求治理的权力与义务相统一。失职，或者说缺乏责任心，没有履行或不适当地履行自己应当承担的责任和义务，其治理的效果肯定不是“善治”。各种管理机构和公职人员的责任心越大，善治的程度就越高，因而善治必然要求提高治理主体的素质。

五是管理高效。善治的一个重要指标，就在于管理效率的提高。管理效率的提高有两方面的含义：一方面最大限度地降低管理成本，另一方面科学设置管理机构和管理程序。管理有效性越高，善治程度也就越高。如公共管理机构和管理人员能够对广大民众的要求做出及时的反应和回馈，能够主动地向民众征收意见、回答问题和解决问题等，无疑就能提高管理的效率，同时也提高了善治的水平。

六是公民参与。所谓公民参与，不仅仅是对政治生活的参与，还应当包括对其他各种社会生活的参与。善治在一定意义上讲，就是国家权力向社会的回归，或者说，善治就是还政于民。善治是公民与政府、社会与国家之间的一种良好合作。从实际动作来看，善治固然不能离开政府，但更离不开广大民众。善治只有在公民对权威的自觉认同和自愿合作的基础上才能形成，没有广大公民的积极合作和广泛参与，最多只能是善政而不会产生善治。

七是社会稳定。只有社会稳定，才能实现国内和平、生活有序、公民团结、居民安全，才能达到善治。公民的基本人权、民主政治和经济的持续发展都是建立在社会稳定基础之上的。对于发展中国家来说，社会稳定更具有特殊的意义。因为发展中国家经济相对落后，制度化程度较低，社会不稳定因素比较突出，能否保持社会稳定，对于社会治理和社会发展至关重要。就此而言，衡量是否善治，就看社会是否稳定。

八是社会公正。所谓社会公正，一般是指不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民拥有相等的政治经济权利。而作为善治的公正，特别要求不断降低和消除穷人与富人、穷国与富国之间的两极分化，维护好低收入群体、广大妇女等弱势人群的最基本的权利。同时要积极治理腐败，因为腐败可以造成严重的社会后果，不仅会增大公共支出，增加交易成本，打击投资者自信，更重要的是会破坏法治，腐化社会风气，损害社会公正，削弱公共权威的合法性。因此，政府公职人员必须加强廉洁自律。[33]

综上所述，在全球化境遇中推进当代中国的治理进程，必须采取合理的治理方式，树立明确的治理目标。只有全面推进社会治理和全球治理，协调好两者关系，才能实现国家治理体系和治理能力的现代化，才能实现真正的善治。

[1]《马克思恩格斯文集》，第2卷，36页，北京，人民出版社，2009。

[2]参见《马克思恩格斯全集》，第31卷，128页，北京，人民出版社，1998。

[3]参见俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》，20～32页，2002（1）。

[4]参见韩源：《全球化与世界秩序的深刻变革》，《科学社会主义》，90～93页，2005（4）。

[5][美]芭芭拉·沃特、勒内·杜博斯：《只有一个地球》，17页，长春，吉林人民出版社，1997。