千米小说网

五发展规划法与宏观调控法体系的完善（第1页）

五、发展规划法与宏观调控法体系的完善

（一）促进和保障经济社会的发展需要宏观调控法治

加强和完善宏观调控是市场经济的客观要求。我国《宪法》第15条明确规定：“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”完善宏观调控是为了保证国民经济全面、协调、健康与持续发展。要完善国家宏观调控体系，必须建立、健全国民经济与社会发展规划（计划）制度、财政制度和金融监管与调控制度、价格制度等相互配合的宏观调控体系。同时，完善国家宏观调控体系又必须构建比较完备的国家宏观调控法律框架。因为宏观调控的政府行为需要规范，宏观调控的各类手段需要法律保障，宏观调控关系需要法律调整。无论是法治国家的理念还是经济法的理论，都要求国家实行宏观调控法治，只有这样，才能保证宏观经济目标的实现和防止宏观调控部门滥用或者弃用宏观经济调控权，最大限度地实现宏观调控的预期目标。[38]但从目前宏观调控的立法状况看，宏观调控法治的任务还十分繁重与艰巨。我国在财政、金融等宏观调控专门立法方面制定了《预算法》、《中国人民银行法》、《价格法》等一些法律，而作为确立宏观调控目标和总体要求的国民经济与社会发展规划方面仍然是无法可依。“总的来说，因袭计划传统，我国的规划迄今还称不上是法治的。规划的编制是领导定指标、规划人员画蓝图，规划由权力机关通过以后，基本上回到脱法状态，到规划结束时笼统、非正式地报告一些喜人的数据，缺乏法治所要求的规范、博弈、制度化的协调，以及救济和责任等要素，从根本上还没有摆脱开会、发文件、直接的指挥和命令等行政式计划的特质和窠臼。”[39]因此，尽快制定《发展规划法》，使发展规划工作纳入法治化轨道，“要使它变得如同法治国家的预算那般的‘实’。”

（二）发展规划法在宏观调控法体系中的地位

在我国，宏观调控法是一个调整宏观调控关系的法律规范体系，这个体系包括发展规划法、预算法、中央银行法、价格法等法律及其相关法规。由于发展规划是国家实现宏观调控目标可采用的具有综合性和主导性的手段，所以调整发展规划关系的发展规划法在整个宏观调控法律体系中处于中心的地位。其主要表现为以下两方面。

第一，发展规划法在整个宏观调控法体系中，发挥着提纲挈领、统领全局的作用。发展规划法确定了整个国家经济社会发展的主要方向、目标和原则，同时也为宏观调控确定了基本方向、原则、目标和方针，是其他宏观调控法确定立法原则的主要依据，也是检验其他宏观调控法是否发挥调控作用的重要手段。

第二，发展规划法对其他宏观调控法起着协调、引导、监督作用。国家级发展总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，是多种经济调控杠杆和政策协同动作的统一方案，只有各种调控手段围绕发展规划确定的调控目标和任务协调行动，才能形成宏观调控合力而产生整体性效果。“规划通过对未来经济发展走势的全面分析和科学预测，提出经济发展的战略重点，指明其他宏观调控手段发挥作用的方向。规划确定的总供求政策、结构调整政策等基本政策，决定和影响着财税政策、信贷政策、投资政策、价格政策、汇率政策、税收政策的制定和实施，指导各类调控杠杆的运作。”[40]发展规划法在发挥对其他宏观调控手段引导作用的同时，也要能够平衡协调各类宏观调控手段之间的关系。发展规划的编制、审批、实施、评估等环节必须用法律规范的形式明确下来，将各个环节活动都纳入法治化的轨道，使得发展规划行为的全过程都处于公开有序的法治环境之中。依据发展规划法编制和通过的各类发展规划具有导向性、权威性和法律约束力，是各级政府运用财政、货币和价格等手段履行经济调节和社会管理职责的重要依据，指导财税、金融、投资、价格、汇率等各类调控杠杆步调一致，朝着国家经济与社会发展总体规划的目标与方向运作。

（三）制定发展规划法是完善宏观调控体系的需要

完善国家宏观调控体系，不能只满足于我们已经有了发展规划、财政、金融、价格和外汇等全部的调控手段，还必须提高其权威性、有效性和相互协调性，使“组合拳”出手更有力、更迅速。这就需要制定作为处于国家宏观调控体系中心地位的《发展规划法》。

国家规划与财政政策、货币政策需要相互协调。在现代市场经济体制下，经济发展规划通常都是纲领性与指导性的，其主要作用在于为市场主体提供一种经济信息，引导企业作出符合国家规划的决策和行为，对市场主体并不具有直接的强制约束力。规划本身不等同于法律，但是发展规划的地位和作用却不容忽视。国民经济和社会发展规划明确的宏观调控目标和总体要求，是制定和调整财政政策和货币政策等的依据；同时国家规划的实现也要依靠财政、货币政策。换言之，发展规划是综合性的宏观调控，财政和货币等是单一性的宏观调控。发展规划中通常都指明了财政政策和货币政策的方向。例如，规划提出某一时期的经济增长速度和各种指标，就需要金融、财政从资金平衡的角度制定相应的政策措施；同样，金融、财政对资金的运用，必须以支持国民经济和社会发展为前提。这是发展规划和财政、货币等政策必须协调的依据。

要处理好宏观调控中所存在的这些协调关系，就必须推进规划体制改革，加快规划法制建设，在总结我国实行经济社会发展规划制度60年的经验与教训的基础上，借鉴德国《经济稳定与增长促进法》、美国《充分就业和平衡增长法》、英国《财政稳定法》、欧盟《增长与稳定公约》等立法经验，加快制定一部包括确认我国发展规划管理体制和发展规划管理权限，确定发展规划体系和规划方式，确定编制、审批、执行和监督程序以及法律责任等为主要内容，与财政、金融、价格和就业等实体法相衔接的《发展规划法》，改变目前仍然循惯例从事规划活动的局面，使经济社会发展规划法治化。