千米小说网

一印度殖民地的调整（第2页）

二是由国家全面接管在印度的主权，将公司职员转变成国家官员。这个变化显然太大了，而且有悖于18世纪盛行的私有财产神圣不可侵犯的意识。它还涉及非常复杂的法律、政治问题，并且，当时公司直接占领的地区也不大，公司的三个管辖区只作为莫卧儿帝国的“第瓦尼”存在，如果英国政府完全接管东印度公司的占领区，看起来好像是对莫卧儿帝国**裸的侵略，会由此卷入与其他欧洲国家的纠纷之中。

第三种做法是把东印度公司当成伙伴，国家将涉及殖民地治理的重大事务置于议会控制之下，印度仍旧由东印度公司管理，公司仍保留其贸易垄断及其他一些特权，但已经处于英国政府监管之下。这是当时英国政府所能选择的最好的方法。

针对1773年东印度公司出现的财政危机以及向英国政府提出救济请求，英国议会于该年通过了两项法案：第一项法案是授予东印度公司140万英镑的贷款，年利息4%。[63]第二项法案就是著名的《调整法案》（theRegulatingAct），这是英国议会插手印度事务的第一个行动。《调整法案》作了以下规定。

（1）改变东印度公司内部机构，限制股东会议中股东的投票资格，把股东投票资格从500英镑提高到了1000英镑，而且其持股时间必须达到12个月。[64]法案规定，董事会每四年选举一次，董事人数为24人，其中每年有14要退职。关于投票资格，拥有1000英镑股票的股东在选举中有1票，3000英镑有2票，6000英镑有3票，1万英镑有4票。[65]同时“公司董事会此后要向财政部交出印度寄来的有关税收的一切信件，并把有关民政或军政的一切函件上交国务大臣”[66]。

这就是说，印度事务要向英国内阁备案，供内阁审查，英国内阁第一次获得了控制印度事务的权力。

（2）改革印度的管理机构，此前，公司在印度的三个管区是平行的，《调整法案》规定，把孟加拉管区总督升格为全印度总督（仍称孟加拉总督），马德拉斯、孟买两个辖区附属于他，目的是限制这两个辖区私自与当地土著王公签订协约的权力，并控制公司在印度的对外关系。印度大总督由一个有四人组成的最高委员会（Supremecil）辅佐，除了管理孟加拉管区事务外，还拥有孟买、马德拉斯管区宣战、媾和和批准条约的权力。[67]大总督和委员会接受东印度公司董事会指令，由英王任命，人选不限于公司成员，任期五年。

（3）改革印度殖民地的司法体制，在孟加拉设立最高法院，它是国王法庭，由一名首席法官和三名法官组成，都由国王任命，负责审理在印度的东印度公司职员和英国臣民案件。[68]这就意味着英国国王在司法上也建立了对公司成员的监督，这是英国政府控制东印度政权的又一个手段。

第一任大总督是沃伦·黑斯廷斯（WarrenHastings）。法案还很慷慨地分别授予大总督和委员会每位委员2。5万英镑和1万英镑的年薪。[69]根据这项法案，英国实际上在印度设立了中央机构，虽然它的权力是不完全的，但是，既然总督及其委员会的任命权归英国国王，英国政府就可以借此影响公司的统治。

《调整法案》使英国首次为印度殖民地建立了以加尔各答为中心的，由大总督和委员会组成的中央管理机构[70]，其重要性在于它首次将东印度公司置于英国议会的控制之下，将印度事务由公司行为变成英国政府行为。法案标志着东印度公司的商业委员会转变成了政府的政治机构，奠定了中央管理和议会控制机构的基础。[71]英国议会获得了任命印度大总督和委员会的权力。《调整法案》规定设立孟加拉最高法院，目的是取代腐败的、效率低下的加尔各答法庭，防止东印度公司职员滥用法律。[72]它标志着英国议会对印度人的利益首次加以关照，至少在法律文字上是如此。

但是《调整法案》存在很大缺陷。首先，该法案“关于印度总督及其委员会所行使的权力的性质和范围是不明确的，关于高等法院的审判权以及关于孟加拉政府和法院之间的关系等方面是不明确的，而且有缺点”[73]。法案规定总督和委员会之间的分歧最终须由多数决定，如果出现赞同票和反对票票数相同的情况，总督才可再投一票。[74]

对此英国学者多萝西·马歇尔（DorthyMarshall）指出：调整法案的弱点在于条款使大总督必须服从委员会的多数派。[75]印度大总督的行动处处受到委员会的牵制，他的行动处处受到委员会中以菲利普·弗兰克（PhilipFranic）为首的多数派反对，所以《调整法案》实施后，黑斯廷斯很大一部分精力都用在同委员会的斗争中。1779年他谈及此事时说：“我无法再继续享用国王陛下给予我的华丽的酬劳及荣耀，我并非总督，我的办法是阻止统治权落入比我还要糟糕的人手中”。[76]

其次，孟加拉辖区控制孟买和马德拉斯两个附属管区，这一条款未能很好实行，这两个选区长期以来是独立的，而法案中所注明的例外情况给他们提供了回避条例的可能。[77]例如，美国独立战争期间，法国试图重返印度，孟加拉的最高委员会曾要求马德拉斯派送一支军事力量，但遭到了拒绝。后来孟买殖民区要求马德拉斯军事援助，也遭到了拒绝。[78]

最后，成立最高法院的初衷是为了听取对公司职员和一般英国臣民的指控，但是并没有十分清楚地规定它的司法权限范围，于是它很快卷入了与孟加拉行政当局的冲突。[79]

实践表明，《调整法案》只是使英国政府限制了东印度公司，并没有控制公司。《调整法案》既未使东印度公司董事会有效地控制公司职员，也未使印度大总督控制他的委员会，加尔各答管区也未能控制马德拉斯、孟买两个管区。马德拉斯和孟买的殖民政府被禁止在未得到总督和委员会同意的情况下宣战和缔约，但是在“紧急情况”下允许例外，这就给争吵留下了余地。[80]东印度公司职员的种种腐败行为并没有得以清除，“公司董事们和强大的业主群体处于持续的敌对状态”[81]。《调整法案》没有提供控制东印度公司的手段，英国内阁有权审阅来自印度的函件，1781年又获得了否决董事会决议的权力。但要贯彻它自己的政策，只能依靠非正式手段来影响董事会，而这往往难以奏效。[82]因而到70年代末，改革英属印度殖民地政府管理体制问题再次纳入英国议会日程，并成为英国国内政治斗争的焦点之一。

美国独立战争的胜利使英帝国的重心转移到了印度，这样“把印度作为对可能丢失的美洲殖民地的补偿”就成了英国统治者的愿望。[83]为此，英国政府必须处理好英国政府与东印度公司的关系，处理好孟加拉与其他两个管区的关系。1780年东印度公司的特许状到期，因而必须制订出新的方案。当时诺思政府正处美洲失败的梦魇之中，直到1781年，才由查尔斯·詹金森（CharlesJenkinson，1stBaron）向英国政府提交一份改革方案，并被政府接受。1781年的修正案规定：印度总督和委员会并不连带受最高法院的管辖，最高法院在有关税收的事务中也不行使审判权。[84]随后享利·邓达斯（HenryDundas，1stVist）受命与詹金森一起来起草法案，以后，邓达斯就把主要精力都用在制订英国在印度及远东的殖民政策上，成了精通印度事务的人，为新帝国的建立立下汗马功劳。

1782—1786年，印度问题与国内政治斗争紧密地交织在一起，印度事务成了英国政府每年都必须考虑的事，它与当时的宪政危机错综交织，甚至使福克斯—诺斯联合政府倒台。尽管如此，要求国家控制印度事务的呼声仍旧日益高涨，对此伯克曾讲道：

东印度公司不仅仅扩展了英国的商业，它实际上由英国派到印度，其所有的权力都由英国政府授予。……在将这些巨大的权力授予东印度公司时，英国并未放弃主权，相反在授予这些巨大、神圣的权力时，英国的责任增加了。[85]

英国的政治家们希望在印度建立一种新的机制，真正实现国家对东印度公司的控制。曾和詹金森一道制订改革方案的约翰·鲁滨逊（JohnRobinson）强烈呼吁：“如果一种体制不能尽快确定、建立并且不懈地追求，我担心我们会失掉那个最有价值的国家。”[86]为此，1781年，英国议会成立了两个委员会，一个是秘密委员会（Seittee），由邓达斯领导，负责调查卡纳蒂克战争的起因。一个是专门委员会（Seleittee），由伯克领导，负责检查司法管理问题。在1781—1782年，当诺思政府四分五裂，政治团体一片混乱之际，这两个委员会实际确定了英国在印度未来的政治方向。

美国独立战争也极大地影响了英国对印度的统治政策。美国独立战争期间，法国试图恢复其在印度的势力范围。1782年一支法国舰队到达印度水域，有3000名法国部队在印度登陆，这引起了马德拉斯殖民当局的极大不安。在法国的纵容下，印度两个敌对邦国的军队已联合起来反对英国，印度殖民地局势岌岌可危。英国在印度的统治成了头等大事，英国政府必须采取行动。而且秘密委员会和专门委员会提供的大量证据表明，东印度公司在印度的敲诈勒索行为引起了广泛不满，人道主义者及帝国主义者联合起来要求采取果断措施[87]，制止东印度公司的贪污腐败。因而美国独立之后，英国两党都同意改变英属印度的政府体制[88]，而东印度公司的财政困难为英国改革再次提供了契机。

1783年，东印度公司又发生一次债务危机，这迫使英国政府尽快采取行动。伯克提出“援助和改革必须同步进行”，大体上被英国政府接受。[89]

在这种情况下，1783年12月，福克斯（CharlesFox）提出了两项印度法，一项是“将东印度公司的事务控制在一个委员会手中”，另一个是“在印度占领区及附属地建立好政府”。福克斯计划建立一个“七人委员会”来控制公司事务，该委员会可以任免在印度的殖民官员，并解散公司董事会。[90]

《福克斯法案》是英国政府控制印度事务的又一次尝试。法案的制订者希望通过打破业已形成的习俗，解决前所未有的帝国问题。但是法案完全取消东印度公司特权，撤销董事会，显然有些激进，因而遭到许多人强烈反对。他们反对将公司所有的特权都交给七人委员会，因为这些人对印度一无所知，由于其受政府任命，还会屈从于政治压力，用政治上的庇护权代替董事的营私舞弊，可能会导致更大的腐败。[91]国王乔治三世甚至对上院威胁道：“谁投票赞成福克斯，谁就是国王的敌人。”[92]结果《福克斯法案》虽在下院通过，但却被上院否决，福克斯—诺思联合政府也因此而倒台。

小皮特有关印度改革的思想在他上台前已形成，1783年12月他在下院就福克斯法案发表演说时就说：

如果议会考虑抛弃这个法案——我相信他们会的——我发誓我将提出新的法案来调整印度事务。我将不屈从于这些反对，将不会受到猛烈的指责。新法案在我的脑海里虽未成熟，但已形成。[93]

实际上，小皮特的印度法保留了福克斯法案的核心，但不及福克斯法案激进，比较稳妥，既避免了福克斯的不得人心，又在实际上剥夺了公司的行政权力。小皮特的目标是实现国家对印度事务的控制，他认为印度是帝国最重要的地方，1784年1月14日小皮特在下院论及他的“东印度公司法案”时说，他的计划基于三个原则。

（1）“印度政府的内政、军事及税收不能再保留在公司商人手中，但必须置于‘有效控制的’政府之下”；（2）“公司的商业活动应尽量由公司自己监督”；（3）“授予印度文官充分的自由裁决权，以保证在印度建立良好的安全政府”。[94]

在小皮特那里，所谓国家控制印度事务，实际上就是用英国式的法律来限制东印度公司的行为，根除东印度公司职员在印度的腐败，制止不必要的战争，改变英国在印度的统治形象，使英国在印度的统治更加稳固，更加长久，保证英国获取更多的利润。在小皮特看来，“东印度公司扮演商业及政府的角色已经多年了，请记住，东印度公司不是新的公司，而是根据议会的特许状建立的，对它的控制也应该用宪政代替所有权力。其官职任免权应该同政府分离开来，……首要的、基本的目标是阻止公司政府进一步征服的野心和热情”[95]。尽管这种政策仍是为加强英国的殖民统治，但它毕竟在客观上有利于改善印度人民的处境，是一种崭新的殖民政策。它有助于用英国政府的力量，约束东印度公司职员在印度的行为，从而巩固英国在印度的统治。

1784年英国议会通过《印度法》（India'sAct），又称“皮特法案”。这个法案主要涉及东印度公司在伦敦的管理机构，法案作了如下规定。

（1）由国王任命一个印度事务委员会（issioheAffairofIndia）来监督、指导、控制英印政府以及东印度公司的民政和军政事务。委员会由六名人员构成：财政大臣、一名国务大臣、四名由国王指定的枢密顾问。

（3）法案特别提出惩处公司雇员在印度的敲诈勒索、收礼受贿等行为。英属印度总督、省督及各级委员会由议会任命，公司继续保有文武官员的任命权，但必须由董事会造册呈报，由下院批准。这意味着虽然统治印度的具体政策由东印度公司提出，但有关军事、政治的最高决策权已转到英国议会手中。

（4）法案还加强了总督的权力，规定总督有权在战时和军务、税务问题上对其他两个管区起监督作用。其它附属地区的外交、战争和赋税问题都得服从孟加拉政府的管辖。

（5）法案还明确反对东印度公司在印度的扩张，规定：“从事征服和扩大统治权的计划是违反这个国家的意愿、名誉和政策的措施。”[96]

1793年公司特许状进一步限制了总督的权力，在伦敦设立了议会印度管理委员会（IndiaBoardoftrol）来处理印度事务。[97]印度管理委员会并非独立的行政主体，它与当时的印度殖民地政府相联系，而且印度管理委员会的权力是隐性的，它没有官职任命权，不能任命、解雇东印度公司在印度的职员。

《印度法》使东印度公司的民政和军政服从于英国政府，但东印度公司董事们对此法案仍然比较满意，因为董事会保留了官职任命权及解雇职员的权力。这样一个体制在印度实行了70多年。[98]小皮特的聪明之处在于，他既避免授予国王官职任命权，又似乎根本上改变了公司的宪法，小皮特本人也宣称：“给予国王指导印度政治的权力，而尽可能减少腐败的影响，这正是有关印度计划的真谛，也正是这个法案的灵魂所在。”[99]小皮特指出：对于那些不遵守法案的职员，应当将其遣送回国，应当视其为犯罪，应当对其进行惩罚。[100]该法案的制订显示出小皮特高超的政治技巧，就连埃德蒙·伯克也承认它是“为实现自己的目标而进行的娴熟、灵巧的操作”[101]。

1786年，英国议会通过《补充法案》，对1784年《印度法》作了补充。其中最重要一条是授予印度总督更大的权力，在紧急情况下，总督可以凌驾于委员会之上，可以就任军队总司令。1786年法案只是1784年法案的逻辑发展，通过这两个法案，英国政府对印度的统治牢牢确立下来了。皮特法案使英国建立了有效地控制、引导和监督印度殖民地的机制，直到1858年这种机制才有新的改变。[102]由于法案保留了公司的官职任命权，所以伦敦及东印度公司的大部分人也支持小皮特。在小皮特解散议会后的大选中，东印度公司获得20个席位，其中至少有14个议员支持小皮特，而且在印度管理委员会中，国务大臣邓达斯排斥其他成员，管理权完全落入了他的手中，他事实上成了印度事务大臣，印度事务就此成了英国内阁的事情了。

英国议会宁愿采取双重管理体制而不愿意全面接管印度殖民地，主要出于以下几个方面的考虑：首先，在征服整个印度的大目标未完成前，发挥东印度公司殖民扩张的积极性是非常重要的，任何过早接管都会挫伤东印度公司的热情，妨碍其完成下一步征服任务。其次，18世纪后半期19世纪初期，北美独立战争和拿破仑战争使英国耗费了很大财力军力，且精力也受牵制，英国政府没有力量也顾不上在印度进行扩张，建立殖民政府。最后，在英国，工业资产阶级与垄断商人和大土地所有者的斗争中，后者还有力量，东印度公司是托利党的盟友，托利党为了加强自己的阵地，积极维护公司的特权，反对在统治印度的体制上过激地改变。东印度公司统治问题成了英国党争的内容之一，增加了解决问题的难度。[103]