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三其他殖民地的统治机制（第1页）

三、其他殖民地的统治机制

1783年美国独立之后，英国议会先后通过了1784年《印度法》和1791年《加拿大宪法》等法案，加强了总督的权力，确立了英国议会对殖民地的主权。自此以后，通过英国议会立法来确定殖民地的管理机制，成为一种模式。

然而，虽然英国通过扩大总督权力，加强了对殖民地的控制，但是直到拿破仑战争后期，英国对于殖民地的控制仍缺乏统一的管理。英国政府没有专门管理殖民地事务的部门，主管殖民地事务的官员也并非内阁大臣，有关殖民地的几个重要立法也是由小皮特、邓达斯、格伦维尔等几个政治家提出的。到拿破仑战争结束时，英国殖民地管理机构——殖民部形成。从此对殖民地的日常管理便由殖民部来运行。

英国殖民地管理机构的形成有一个演变过程。

1782年，美国的独立已成定局，当时在许多英国人看来，殖民地是英国的一个负担，有些人甚至主张放弃殖民地。1782年英国议会通过《伯克法案》（Burke'sAct，1782），废除了美洲事务部及商务部，残余殖民地的管理权转到英国内政部，原商务部的工作由枢密院各委员会分担。[111]1782年到1786年，殖民地事务一度由内政部一小部分职员负责，这就是以内政部次长格雷·埃利奥特爵士（SrGreyElliott）为首的“拓殖局”（PlantationBureau）。1784年3月，枢密院成立新的委员会，其成员有18人，负责有关贸易和殖民方面的一切事务，该委员会由一名国务大臣负责。在殖民地事务方面，该委员会没有特权，不接受从殖民地来的公文及请愿，它本身仅关注商贸、航行、土地授予、拓殖等方面事务，重申枢密院的法令。[112]1786年，该委员会又重组成“枢密院贸易及对外拓殖委员会”，扩大了范围，包括第一财政大臣，海军大臣，两个国务大臣、财政大臣及司库下院发言人等。这时，首相小皮特通过财政委员会控制经费开支，邓达斯以及后来的格伦维尔在内政部负责与殖民地通信，将帝国管理的每一个部门都直接置于所谓的“三人执政”的共识管理之下。

与殖民地扩张相比，这个时期英国的大臣们对于海军基地及商业货栈更有兴趣。尽管在美国独立战争以后，出于种种原因，英帝国的版图仍然不断扩大，但是在他们的眼里，殖民地是导致战争的一个主要因素，所以到了1801年，殖民地事务的管理便由内政部转到战争与殖民部。[113]1801年3月17日，霍巴特勋爵（LordHobart）被任命为战争与殖民地大臣，这一天便成了殖民部的诞生日。[114]有关帝国的控制管理是由多个机构来进行的：印度管理委员会（由邓达斯主持）负责印度殖民地的有关事务，贸易与拓殖委员会（itteecilforTradeandPlantation）（由詹金斯主持）负责殖民地与爱尔兰问题，商务部则集中精力处理英国国内经济问题。

法国大革命和拿破仑战争期间，英国从法国、荷兰、西班牙等国手中夺取了许多殖民地，这些殖民地情况不尽相同，英国对殖民地事务管理变得复杂起来。1815年之后，战争与殖民部演变成19世纪殖民部的核心。自此以后，殖民地事务便开始由殖民部内阁大臣负责，殖民部大臣也成为英国内阁成员。

在英国的殖民地中，印度因1784年的《印度法》，已建立起一个完备的殖民政府体系，由英国议会委派总督，东印度公司委派官员来进行管理。而英属北美殖民地，包括上、下加拿大，新不伦瑞克、新斯科舍等，都已建立了代议制政府，由总督委派的立法委员会和民选的议会组成，其中总督的权力很大，议会的权力则很弱小。殖民地或多或少都分担一部分行政管理费用，但殖民地驻军的费用仍由英国负担，其中布雷顿角是唯一例外，由于这里人口稀少，它仅由一名总督和一个人数很少的官员委员会统治，这种局面一直维持到1820年这里和新斯科舍合并。在加拿大殖民地制定帝国宪法是不必要的，新的帝国体制并非是在这里创立的。[115]同时，英国也开始实行“小殖民地”政策，对殖民地实行分而治之，当殖民地人口到达一定规模时，英国就会从中分出一个新的殖民地。这个政策在加拿大、澳大利亚殖民地体现得非常充分。

美国的教训使英国政府在殖民地问题上十分谨慎，政府吸取教训，尽可能避免敏感的殖民地受到刺激。帝国理论经过调整，更适合于殖民地的统治实践。

18世纪初，英属加勒比殖民地的总人口是14。5万人，其中34是黑人奴隶，但是到1815年这个数目已经达到87。7万人。[116]在西印度群岛及其他地区，原有的英国殖民地仍实行代议制政府，对新占领的地区显然不能用这个办法，因为这些殖民地都是由其他欧洲国家开垦的，这里的居民有他们自己的语言、传统、宗教、法律，他们并不习惯民选制议会。[117]在这些新征服的殖民地中，总督是殖民地的最高首脑，对英国议会负责，总督、法官及其他一些文官的薪水由帝国政府支付，这样就可避免以前美洲殖民地所出现的那种情况，即总督及文官因为薪俸问题而受到殖民地议会的控制。1787年，德鲁里·奥特里（DruryOttley）被任命为圣文森特（St。Vi）的大法官，恰巧英国政府没有拨给他薪水，他多次向国务大臣悉尼勋爵求助未果，失望之余，他向圣文森特殖民地议会解释了自己的处境，该议会一致同意从当地的地方收入中支付他的薪水。但这个方案未被悉尼接受，悉尼通知奥特利说：“无论如何，殖民地大法官依靠当地议会的支持是不合适的”[118]，于是，殖民地议会的决议随之撤销。英国政府这样做，实际上是为了避免第一英帝国时期，殖民地总督及文官受制于殖民地议会的局面，从而加强了殖民地总督的地位，进而加强对殖民地的控制。

殖民地行政官员应尽心尽职，这不仅是要防备殖民地的地方野心，而且还要反对专制行为。在布雷顿角殖民地，总督威廉·麦卡米克（WilliamMacarmick）与议会的秘书、登记官亚伯拉罕·盖勒（AbrahamGuyler）时常争吵，因而盖勒时常受到总督的胁迫。于是盖勒向英国枢密院提出申诉，枢密院所属的殖民地请愿委员会接到这个案子，严厉谴责了总督麦卡米克的行为，称其“不可原谅”。[119]这件事表明，帝国政府须时时控制自己的官员，不允许他们任意干涉地方官员。

通过1763—1815年的持续不断的殖民征服，英帝国统治下不仅有法裔、西班牙裔、荷兰裔等欧洲人，也有印度人、非洲人、斯里兰卡人等土著人。第一英帝国时期旧的代议制显然不适合这些新征服的地区，帝国局势的发展需要英国当局在不同的条件下针对不同的地区、不同的情况，建立一套严密而又公平的殖民地政府体制。在这种体制下，总督必须有广泛的甚至不受限制的权力，同时受英国严格的控制，以防止他们的滥用职权，并使“人道主义”的帝国托管理论尽可能实现。[120]这样在拿破仑战争期间所征服的殖民地所建立的殖民政府，大都是王室直属殖民地。这种类型殖民地没有特定模式，但有两个显著的特征：（1）政府的权力集中在总督及委员会手中；（2）体制有灵活性，既可以引入立法会等代议制政府的因素，扩大殖民地政府的社会基础；又可以恢复旧的机制，给行政长官至高无上的权力。[121]由于这种灵活性，王室直属殖民地成了英国设置殖民地的方式，在这些地方，殖民地可根据其发展情况分阶段演进，直至最后建立责任制政府。

在这种形式的殖民地，原有的语言、宗教习惯都得以保留，尤其在那些所谓的“割让的岛屿”（CededIslands）[122]，1774年的《魁北克法》成了处理这些法属西印度殖民地的依据。英国在魁北克实行的政策，在法属西印度殖民地也完全适用。罗马天主教可以在这里得到保留。这些殖民地包括：特立尼达、伯比斯、圣卢西亚、德梅拉拉等。在这些新征服的殖民地，以前的法律和制度均予保留。但在特立尼达、圣卢西亚、英属圭亚那，英国王室把立法权掌握在自己手中。[123]其中以特立尼达、圭亚那最具典型。

特立尼达面积较大，土地肥沃，可耕作土地很多，只要投入适量资金，即可获得巨大收益。这里有91万英亩肥沃的已开垦土地，而其中西班牙人只开垦了125，估计仍有42万英亩未开垦的土地。[124]同时特立尼达靠近南美洲西班牙殖民地，如果英国在此引入“自由港”制度，就可以将英国工业品大量走私到西属南美殖民地，英国对该地区非常重视。与其他西印度殖民地不同的是，该岛自由民中有色人种占多数。[125]在这种特殊情况下，采取何种统治形式是英国政府必须考虑的。1801年，根据国内指示，第一任总督托马斯·皮克顿（ThomasPi）决定保留西班牙在那儿建立的大部分制度，总督享有和西班牙总督所拥有的同样的专制权。但是，这里人口中占多数的并不是西班牙人，而是自由黑人，其中多数是从法国殖民地逃过来的，一部分是从英国种植园逃过来的。受人道主义运动的影响，人们反对奴隶贸易。1802年，坎宁（ay）在下院提出动议，要求“在议会制订出防止奴隶贸易进一步扩大的法规之前，不要授予新的土地”，同时在其慷慨激昂的演讲中，他要求利用这个机会，将特立尼达与奴隶制的种植园经济传统彻底决裂。[126]但议会未采纳他的建议，因为如果这样的话，英国政府就会陷入与种植园主的斗争中去。最后，尽管英国劝说老的西印度殖民地改善黑人奴隶的努力失败了，但在特立尼达却通过了改善黑人奴隶状况的法令。

1810年，利物浦勋爵（LordLiverpool）宣布把权力保持在王室手中，这样一来政府就可以比较容易地“保护”有色人种，并且实施有关废除奴隶贸易的立法。他宣称“为此目的，王室认为新建立的殖民地与议会均不应由于皇家议会与下级立法机关意见之分歧而处于窘境”[127]。这实际上确立了这样一个原则：正常的英国殖民地宪法不适应于非英裔社会，无论何时，帝国政府都应把权力掌握在自己手中，以保证殖民地按英国的意愿发展。[128]它有一个由主要官员和几个非官方的咨议组成的行政会，一个由主要的公职人员和由总督控制的非官方代表组成的立法会。利物浦勋爵在特立尼达所采取的政策，实际上已在开普及其他非英裔殖民地实施，也为未来英帝国的发展提供了一个模式。

王室直辖殖民地政府与第一帝国时期的王室殖民地有很大不同，它主要是在土著人殖民地或欧洲其他国家拓殖的殖民地实行。在这种殖民地中，殖民地总督有很大的权力，它在整个社会推行一种托管政策。这个政策的基本原则是：“王室对没有代表权的阶级进行直接保护，并以此代替代表权”[129]；殖民地政府由白人把持。王室直辖殖民地在不同的情况下，所实行的方式也有所差别，1796年英国占领荷兰殖民地圭亚那，《亚眠条约》签订后，英国将之还给了荷兰，1803年英国重新占领了该地。英国在圭亚那保留了原有的制度，英国与荷兰签订的《移交条约》第一款规定：“殖民地法律及习俗仍然有效，受到尊重。现行的赋税形式仍保留，当地居民仍享有与移交之前相同的宗教。”第14条规定：“不经当地立法机构同意，不得引入新的机构。”[130]这实际上保留了殖民地原有的法律制度与宗教习惯。

而在德梅拉拉和埃斯奎博，情况与特立尼达又有所不同。在这里，当地“贵族”协助管理内政，而帝国当局控制最高立法行政大权。政策委员会（CourtofPolicy）是其主要机构，负责维持秩序，在母国指示下发布指令，在政治、经济诸事务方面向总督提供咨询。该委员会由总督及其他四名选举产生的成员组成，两名来自德梅拉拉，两名来自埃斯奎博，由于总督有决定性的一票，行政因素常常主导委员会决定。总督没有否决权，但在提出任何一项措施之前，须先征得总督同意。[131]按照英国传统设立的次一级的机构是两个法院；第三个机构是混合委员会（bi），其职责是征税和审查账目。

英国在锡兰（即今天的斯里兰卡）的实验则为英国统治土著居民提供了一个深刻的教训。斯里兰卡是一个历史悠久的多民族国家，有文字记载的历史长达两千多年，它位于南亚次大陆南部的海洋上，地理位置十分重要。1505年斯里兰卡成了葡萄牙的殖民地；17世纪中期，为了赶走葡萄牙人，康提王国的统治者与新来的荷兰殖民者秘密联系，取得了荷兰的支持。但是斯里兰卡前门驱狼，后门进虎，1658年荷兰殖民者进驻斯里兰卡。不论是葡萄牙人还是荷兰人的殖民统治，都没有改变斯里兰卡的社会经济结构，该地区“三足鼎立”的局面没有改变。

七年战争之后，英国将法国人的势力赶出了印度。对于英国人来说，要完成对南印度的征服，在很大程度上依赖其在印度洋上的优势，而斯里兰卡的港口可以给他们控制印度东西海岸提供战略据点。同时，斯里兰卡拥有丰富的资源，尤其是肉桂，一直是西方的重要输出品，对英国人具有很大的**力。因此英国人对于斯里兰卡的重要性越来越注意，一直在寻找机会攻击荷兰在斯里兰卡的殖民地。

法国革命后英法开战，1794年法国占领了荷兰本土，宣布成立巴塔维亚共和国。荷兰总督逃到英国，这给英国提供了一个极好的机会。为防止斯里兰卡的亭可马里这样具有重要战略意义的天然良港落入法国人手中，英国东印度公司派兵占领了该港。1795年康提王国与英国东印度公司在马德拉斯签订条约，宣布双方为盟友，共同对付荷兰人。康提王国将斯里兰卡海岸上一个有利的地方划给英国东印度公司建筑堡垒，驻扎军队。1795年，英国东印度公司在预先取得康提国王的支持后，开始进攻荷兰在斯里兰卡的据点。荷兰人未进行有效的反击，1795年8月，亭可马里陷落，9月贾夫纳陷落，1796年英军攻占科伦坡。至此，所有荷兰占领的地区都转到了英国人手中，英国人继葡萄牙人和荷兰人之后，在斯里兰卡沿海地区建立了殖民统治。

1797年，英国决定永久占领斯里兰卡。1798年，英国宣布这个岛为“皇家殖民地”。1801年根据英法《亚眠和约》，荷兰正式把在斯里兰卡的殖民地划归英国。由于斯里兰卡具有独特的地理位置，对于保护英属印度殖民地具有重要的战略意义，所以连首相小皮特也把斯里兰卡描述为：“世界上最有价值的殖民地，他们给我们的印度帝国提供了自建立以来从未得到的安全保障。”[132]

由于斯里兰卡是由英国东印度公司派兵征服的，所以英国政府于1796年将斯里兰卡交由东印度公司管理。当时英国、法国、荷兰和西班牙在欧洲谈判，斯里兰卡的最终归宿未定。因此英国占领斯里兰卡沿海地区最初几年是一个过渡期。英国东印度公司急于收回占领过程中的经费开销，他们担心欧洲战事一旦停止，这些土地就可能要归还给荷兰，因此它派来的官员都想在最短的时间里榨取最大的收入。英国在斯里兰卡的最高统治官员是驻扎官（Residentae），英国驻印度马德拉斯的总督任命了一名税收官罗伯特·安德鲁斯（RobertAndrews）为斯里兰卡的驻扎官。

英国人在接管斯里兰卡时比较顺利，没有发生流血事件，但是东印度公司在斯里兰卡的统治却很不顺利。当时，斯里兰卡的情况很复杂，斯里兰卡有一个庞大的荷兰职员阶层，他们或多或少已经在这个国家扎下了根；还有一个人数相当多，积极帮助荷兰人的伯格人（Burgher）[133]集团。1801年英国占领区有新教徒34。2万人，主要是荷兰人和伯格人[134]，这是英国人不得不考虑的强大的社会力量，因而英国当局决定吸收荷兰人和伯格人参加殖民地政府行政机构的工作。

由于不了解岛上的传统和急功近利，英国人到来后采取了几个极不得民心的措施，激起了僧伽罗人的极大愤怒。

首先，英国人对当地的封建贵族不信任，任用从印度带来的一大批东印度公司的泰米尔人职员，他们充当了英国人和当地居民之间的中间人。英国当局用从南印度来的泰米尔人取代僧伽罗贵族所担任的政府职位，这些泰米尔人不了解当地的风俗，和僧伽罗人占多数的斯里兰卡社会格格不入，而语言和民族的不同更加深了英国殖民者与殖民地的矛盾。过去荷兰人曾经广泛利用僧伽罗贵族，当地贵族被殖民当局当做可以依靠的社会基础，享有各种优厚待遇。英国殖民者改弦易辙，使得葡萄牙与荷兰殖民者在沿海省份形成的，与僧伽罗首领之间的那种不稳定的平衡被彻底破坏。

其次，英国人实行税务改革，税率划一，破坏了当地传统的税收制度，加重了农民的负担。僧伽罗贵族的职位被解除，已经使他们极为不满，而在经济上剥夺穆达利亚尔们（Mudaliyars）[135]的额外收入来源则引起这个特权阶层强烈的愤怒。

东印度公司的税收官们在征收税务时强行勒索贿赂，这类情况比以前更多。安德鲁斯上任后，完全不考虑业已形成的传统，决定在斯里兰卡引入印度马德拉斯的税制。僧伽罗人和泰米尔人世代形成的税收制度被打破，这令斯里兰卡人难以容忍。同时，为了削弱贵族的势力，安德鲁斯取消了在斯里兰卡实行多年的国家劳役制度，规定原国家劳役作为新税纳入地税中，直接上交国家。穆达利亚尔们也不得不缴纳各种新税。实际上，这项政策的目的是希望原来向封建土地占有者交纳的税务都能落入东印度公司的腰包，但是这种做法大大提高了土地税额，因此损害了农民的利益。

过去征收土地税，根据土地质量规定不同的税率。按照安德鲁斯在岛上实行的税务改革，斯里兰卡全部的税收都被统一起来，所有土地占有者都必须向殖民者交纳其产量的一半，这种税率划一的做法使斯里兰卡农民的处境急剧恶化。椰树所有者必须为每一棵椰树缴纳货币税，其税额甚至“有时超过椰子的年产值”[136]。地主将赋税转嫁给农民，结果农民大量负债，处境急剧恶化。

英国殖民当局为了在斯里兰卡建立一支可以依靠的社会力量，大力支持原来受到排挤和歧视的天主教徒和阿拉伯人，在英国人的支持下，阿拉伯人很快成为斯里兰卡贸易、企业活动中主要的社会集团，这在后来保证了这些人对英国的完全效忠。

英国殖民当局这种涸泽而渔的搜刮政策和英国各级官吏的大肆贪污受贿行为，严重破坏了当地正常的社会经济生活，必然会引起斯里兰卡各阶层对英国殖民者的仇恨，直接导致了1796年12月爆发的斯里兰卡历史上第一次反英起义。起义从科伦坡省开始，席卷了英国人控制的沿海地区。起义者主要采取游击战术，战斗十分顽强，持续了一年多，沉重打击了英国殖民者。直到1798年3月，英国人才以巨大的损失为代价，镇压了这场反英起义。英国殖民者以骇人听闻的残酷手段屠杀和平居民，烧毁村庄，把起义地区夷为平地。许多穆达利亚尔们参加了起义，贾夫纳和巴提卡罗亚的泰米尔人也参加了反英起义。这次起义还得到康提国的非正式支持，可以说，这是全斯里兰卡境内第一次大规模的反英起义，它在某种程度上团结了斯里兰卡的各个居民阶层。

岛上大规模的起义使英国东印度公司的董事会极为不安。英国政府认为斯里兰卡在战略方面具有重大意义，保持该岛国的稳定对于巩固英国在南亚地区的利益有重要的意义，因此英国有意在此实行直接统治。经过和东印度公司的董事们的长期谈判，1798年英国在斯里兰卡建立了英国国王和东印度公司的双重统治。所谓“双重统治”，就是英国政府接管斯里兰卡英国占领区的行政和司法大权，而税收和贸易权力仍掌握在东印度公司手里。弗雷德里克·诺斯（Frederiorth）成了英属斯里兰卡第一个文职总督。

在新的体制下，总督由英王任命，但在英属印度大总督及东印度公司董事会的指导下工作。在岛上实行双重统治实际上是某种过渡性安排，是英国政府和东印度公司之间达成的妥协性协议，这种状态一直维持到1802年《亚眠和约》签订为止。

新任总督诺斯为英国在斯里兰卡统治的首脑，是英王在斯里兰卡的代表，总督直接隶属于伦敦的殖民部。东印度公司仍然掌握征税和外贸大权。东印度公司的官员对总督采取不合作态度，而且公司行政官员素质极差，贪污腐败现象十分严重。1802年，斯里兰卡转由英国殖民部直接管理，所有权力归殖民部，斯里兰卡成了英国的直辖殖民地，而东印度公司在20年内仍保留斯里兰卡肉桂贸易的垄断权。

新任总督诺斯从反英起义中吸取教训。他开始和荷兰人一样，把当地僧伽罗贵族广泛吸收进国家机构，并在多次试验之后，在一定程度上恢复了国家劳役制度，传统的税制被部分恢复。同时，诺斯开始谨慎地削减当地地方首领的权力，放弃以土地为任职薪俸的制度，取而代之的是薪金制度。他还扩大国家机构网，把高种姓的僧伽罗人和泰米尔人吸收进去。这样，僧伽罗贵族逐渐失去自己在农场的影响，越来越紧密地与英国殖民者联系在一起。此外，英国还在高层官僚机构中大量任用欧洲人，而不是像葡萄牙人和荷兰人那样在政府机构中大量任用本地人。

1798年，为在殖民地培养一批忠于英帝国的小官吏，诺斯还在科伦坡创办了一所语言学校即科伦坡学院，教授僧伽罗人、泰米尔人、伯格人和其他欧洲人学习英语。能够进入英国人学校读书的都是当地上层人士的孩子，这些人后来进入殖民当局行政机构工作，成了英国人统治下的“社会精英”。诺斯在1802年还规定：“任何申请书，如果不用英语，则一律不接受。”[137]这样，英语很快取代荷兰语，成了僧伽罗人和泰米尔人上流社会的主要用语。

在诺斯任总督期间，英国在斯里兰卡的统治体系和司法管理体系基本形成。行政首脑是总督，总督之下设立咨询会议（Advisorycil），所有的立法权及行政权都集中在总督手里，在立法事务方面由咨询会议协助，行政职能由一批文官实行。[138]此外还设立了土地服务部门，社会工作部门等多种部门。英国在各占领区设省，各由一名英国文官管辖，称“税务官”，其下设置与前相同。诺斯谨慎地削弱地方首领的势力，将穆达利亚尔们握有的权力分散给各种政府官员。英国殖民当局还提高了殖民地文官的工资待遇，建立了行为规范，在一定程度上纠正了腐败和欺诈行为。

英国入侵斯里兰卡后，先以康提王国的保护者姿态出现，因而顺利取代荷兰的殖民统治。但是英国殖民者在占领沿海地区后，便开始征服康提王国。英国急切想结束康提王国的独立地位，主要是出于如下考虑：第一，独立的康提王国在岛上的存在对英国而言是危险的，因为它支持沿海地区僧伽罗人的反英斗争，威胁到英国人在沿海地区的殖民统治。第二，英国人在战略上把斯里兰卡看作通往印度的咽喉要地，而康提王国的存在妨碍了斯里兰卡东部海岸的主要军事基地亭可马里和科伦坡之间的直接交通。第三，肉桂仍然是英国人在斯里兰卡贸易收入的主要来源，而肉桂的最佳品种都集中在康提国境内。