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第五章 北京欧美人士的管理与诉讼（第1页）

第五章北京欧美人士的管理与诉讼

第一节在京欧美人士的管理

民国时期，北京的欧美人士居住于东交民巷使馆区内外，一部分人长期住在使馆区内，另一部分人散布、夹居在中国人社区之中。在使馆区内居住的人员构成复杂且无实质上的统一的管理机构，这也增加了北京欧美社区的管理难度。

一、管理使馆界事务公署与使馆区内的外国人管理

1927年，苏联法律学教授M。J。Pergament这样定义使馆区：“北京使馆区指的是一个特定区域，这个特定区域已经由中国授权给‘辛丑条约国’专用。‘辛丑条约国’在使馆区有如下权利：①使馆区内部的自主管理权；②使馆区的可防御性；③维持永久的使馆卫队，以便于使馆区中使馆的防御，且在使馆区中每个使馆都分配有一片特定的土地，并基于物权拥有这片土地。”[2]在使馆区内，外国不仅享有领事裁判权，还有军事保卫和自主管理的权利。而使馆区的管理经历了一个名义上逐渐统一的过程，大体可以分为财政管理、治安管理、道路管理等方面。

（一）管理使馆界事务公署：名义上的统一管理

1914年之前，使馆区内东（以日本和德国为主导）、英（以英国为主导）、西（以美国为主导）三区分立，各自拥有警察系统和管理章程，互不统属。1913年10月，有一个住在使馆区的意大利人被他的中国男仆抢去了三百元，然后逃跑了。他到意大利公使馆抱怨说，“子债父偿，但是日本使馆随员、负责使馆区东部区域警察事务的广田（Hirota）却拒绝将该男仆的父亲拘留”。意大利公使馆的华蕾给广田打电话，问及此事，广田回复说，他也不知道这件事该怎么解决，因为该男仆的父亲乐于被监禁，并不会为了避免被监禁而为他儿子做出赔偿。[3]

为了改变东交民巷三区分立，管理不便的问题，各国公使经过公议，决定建立一个统一的管理机构。从1914年1月1日开始，管理使馆界事务公署正式开始工作，结束了之前“三区分立”的历史，实现了使馆区管理的统一。正如英国公使给司法处的信函中所说，“管理使馆界事务公署现已成立，署内有总办一员、副办四员，又有提调一员，专办该署往返文函。现任总办系奥斯马加国署理钦差德福尔君，提调为多默思君。若将来，凡使馆界内事务，由该署与警厅及北京地方官直接来往，则与速办事件，殊有裨益，兹各国大臣嘱代为陈明，应请转行地方官一体知照”[4]。

但实际上管理使馆界事务公署只是名义上对使馆区实现了统一管理。1914年1月，使馆区东区巡捕局依然存在，并函知京师警察厅“本局总办广田守信现已任满，所有使馆界内事务概不参与，现继其任者系德国武官文悌，管理使馆界事务”。另外，管理使馆界事务公署并无审判权，平民或士兵如若违犯了使馆区《警察与道路管理章程》（RèglementdePoliceetdeVoirie）的条款，则移送该国公使馆并根据其本国法律处理，罚款时也并非依据使馆区统一的规定，而是根据违犯者所在国家制订的标准[5]。许多时候，即便案件发生在使馆区内，使馆领事也直接与京师警察厅沟通，共同处理涉及中、外民众的案件，而非通过管理使馆界事务公署。比如，1922年8月4日，因为中国人张旭东欠位于使馆区内的法国东方汇理银行的借款未还，法国使馆特地去函京师警察厅，请其设法令张旭东清偿借款[6]。

管理使馆界事务公署是北京外交使团会议经过长期的争论最终一致决议同意成立的[7]，但为什么在其开始工作后，使馆区的管理却只是名义上的统一呢？这是有原因的。

管理使馆界事务公署开始工作没多久，1914年7月第一次世界大战就爆发了，战争成为头等大事，再加上协约国与同盟国的敌对，更不可能在使馆区采取统一的管理。直到1919年，管理使馆界事务公署才拿到“‘辛丑条约国’领袖公使的正式通知——所有相关国家的政府都已正式授权实施其国际之侨民需遵守的管理使馆界规程”[8]。

管理使馆界事务公署对北京外交使团负责，而外交使团的分裂是使馆区的管理不可能统一的根本原因。根据《北京使馆界章程》（RèglemeierDiplomatiqueàPékin）第二条，事务公署由五名代表组成，其中三个由“辛丑条约国”使团指定，另两个通过选举从使馆区居民中诞生；第八条，“管理使馆界事务公署必须即刻制定关于下一年的收支预算，交由外交团审核”；第十一条，管理使馆界事务公署“每次会议之后，会议记录应该上交给外交团代表”；第十二条，“管理使馆界事务公署的决议必须经过外交团代表同意才具有执行力”[9]。从这些条款中可以看出，管理使馆区的真正权力掌握在外交使团手中。因为各自利益不同，外交使团中各国公使的意见常常是相互冲突的，而外交使团会议实行“意见一致方能实行”的原则[10]，而非“少数服从多数”。因此，使馆区无法进行统一管理就不奇怪了。例如，1918年11月14日的会议[11]，针对使馆区内的德国银行以及德国商店被故意破坏和洗劫的问题，站在保护德国人立场上的荷兰公使主张使馆区警察应该采取行动阻止此类事件继续发生，并指出某些国家的使馆卫队、士兵正是这类事件的主犯；而作为协约国的代表，法国公使认为德国人和德国商店不应该继续在使馆区中出现，英国公使赞同法国公使的看法；中立国西班牙的公使则主张这个问题应该等到巴黎和会召开后再讨论。最后，由于意见不统一，这次会议并没有做出什么实质性的决定，使馆区内德国银行以及德国商店被故意破坏和洗劫的问题并没有得到解决。

虽然使馆区没有因为管理使馆界事务公署的成立而实现真正意义上的统一管理，管理使馆界事务公署也不是完整的市政管理机构，它只具备最基本的功能，但仍在财政、治安、道路及其他管理等方面，发挥了一定的作用。

（二）财政管理

管理使馆界事务公署的主要职责包括制定使馆区的收支预算和税费标准，收税，管理道路交通、环境卫生、供水、供电、治安等[12]，而财政管理是其核心职责。

管理使馆界事务公署的主要收入来源包括：土地税，无论使馆所有还是个人所有的土地，没有建筑的土地每平方米每年收税1分，而有建筑的土地每平方米每年收税9分；营业执照费，每年25元到500元不等；交易税，1921年开始实行；租金税，1927年开始实行；人力车牌照费，每车每月1元；来自中国政府的道路补助费，从1918年开始，以中国车辆可以通行使馆区为条件，中国政府每年补助使馆区道路维修费2000元，1924年起，增为3000元，分一月和七月两次拨付。[13]

表5。1管理使馆界事务公署各项税收占其总收入的比例表[14]

从上表可知，在各项收入来源中，土地税所占的比重最大，但因为新税种的征收等原因，其占比例总体呈下降的趋势。营业执照费一直占管理使馆界事务公署总收入的四分之一或更多。租金税自从征收以来，其占总收入的比例稳定在12%至15%之间。

至于财政支出，道路维护一直是管理使馆界事务公署所支出费用的大头，所占比例从30%到50%不等，但总体呈下降趋势。维持警察系统的支出占总支出的比例紧随其后，有些年份甚至超过了道路维护支出。街灯、行政管理支出也占据了一定的比例。（见表5。2）

表5。2管理使馆界事务公署各项支出占其总支出的比例[15]

图5。1管理使馆界事务公署各项支出占其总支出的比例图

从上述收入和支出情况可以看出，虽然对外交使团负责的管理使馆界事务公署可以在使馆区内收税，但其没有法庭也没有完整法律系统，其“经济、高效的管理很大程度上依靠的是其固定成员的忠诚和智慧”[16]，因此，实质上，管理使馆界事务公署只是维持了市政管理机构的最基本的形式。

（三）治安管理