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6 3 构筑制度堡垒使民生三感普遍持久（第2页）

在房价高的地方，有房者的财富以难以想象的速度猛增，而没房者买房的希望则变得越来越渺茫。有些头脑灵活、胆子大或者提前获得房价上涨消息的内部人，则抓住了机会，在房地产买卖中赚足了财富。正是这种房地产交易导致的财富分配上的冰火两重天现象，助长了一些人的投机主义，人们在财富的追求上犹如置身赌场，存在太大的风险和不确定性。不论对于有房者还是无房者而言，获得感、幸福感、安全感似乎都不高。

“房子是用来住的，不是用来炒的。”新时代，怎样实现“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”这一古老而淳朴的美好梦想呢？首先，最根本的是要通过改革来使人民对社会保障和财富增长具有稳定的心理预期，消除人们的后顾之忧和对财富贬值的恐慌。这就依赖于更加完善的社会保障制度，公平合理的就业制度、税收制度、收入分配制度、投融资制度等各项事关民生的制度，形成现代化的治理体系。其次，以渐进的方式消除房地产泡沫。减少货币供应，抑制通货膨胀。通过提高实际收入，尤其是工资水平来降低房价工资比。再次，培养规范住房租赁市场，以切实保护租房者的权益，降低年轻人的购房压力，促进有序的社会流动。最后，完善保障性住房制度，科学规划，供应充足，实行租购并举，使住房公积金真正发挥缓解购房压力的作用。

6。3。2创新体制，食品药品更放心

监管机构要实现高效监管，确保食品药品安全，必须要拥有独立且充分的权威，支配足够丰富的行政资源，拥有强大的执行力，这就要依托于一套设置科学、分工明确、上下一体、左右联动、反应灵活、专业性强、严密高效的监管体制。而无论从理论上监管活动的特殊性，还是从实践中监管改革的经验来讲，构建独立的中央垂直一体化的食品药品安全监管体制无疑是最佳的选择。

监管机构要独立于一般行政机构

监管活动集立法、执法和仲裁于一体。监管活动不同于一般的综合性的行政管理活动，不是单纯的法律及日常管理。实践中，监管机构不仅要制定监管法规，而且要监督这些法规的执行并依此进行仲裁。也就是说，监管机构所拥有的监管权不是一般的行政管理权，而是行政权、准立法权和准司法权的混合体，是一种更能凸显强制性、权威性的特殊权力。正是由于监管权的这种特殊性和监管所具有的立法、司法、仲裁的多重职能，监管机构更宜于设置成独立的体制。因为只有这样，监管机构才能对企业的生产和销售行为进行强有力的控制，确保食品药品安全。

独立的监管机构比法院和立法机构更具效率和灵活性。虽然立法机构也制定监管法规，法院也进行相关的仲裁，但较之法院和立法机构而言，独立的监管机构在管理方面具有不可比拟的优势。第一，监管机构比法院处理诉讼更具效率。为了获得侵权的证据，监管机构较之于法官而言，可能有更强烈的动机去进行高代价的违法调查。法官往往按照“谁主张谁举证”的原则要求出具侵权的证据，其立场是中立的。第二，监管机构可以直接进行裁决，从而及时地维护被损害方或者被侵权方的利益，而法院则是不诉不理的被动式执法。第三，监管活动可以对侵害行为进行有效的事前预防，不同于法院诉讼的事后补救。监管机构在处理安全问题或事故时比立法机构更加灵活有效。立法过程相对漫长，并且法律具有较强的刚性，难以适应日趋复杂且日新月异的经济社会生活。

监管活动更具专业性。对食品药品安全的监管是专业性很强的监管活动，这就需要设置由具备专业知识的人员组成的专门机构。独立的监管机构有助于发挥专业上的优势，不断积累行业管理知识和信息，更有针对性地解决专业领域内的问题。

实践证明，监管机构缺乏独立性，会严重影响监管绩效。首先，我国很多食品药品监管机构在承担监管职能之外还兼具宏观调控或微观管理职能，甚至对有些机构来讲，监管成了副业，只是稍带进行，这导致大量监管空白。其次，多个机构的存在，使得监管权力在食品生产、流通、消费等环节上被硬性分割和交叉重叠，造成有些监管领域和事项监管过度。有些企业被重复罚款和被要求重复提交各种材料，或受到不同部门的重复检查。最后，监管机构缺乏独立性，就会受制于部门利益，难以做到监管执法上的公正，或导致资源利用的低效率和不作为现象，易于产生腐败和机会主义行为。

食品药品监管宜实行中央一级垂直管理

实行中央一级垂直管理是发达经济体的明显特征。美国、加拿大等发达国家的食品药品安全监管的高绩效一直是被世界所公认的，它们大多建立的是由中央监管机构控制的垂直一体化的监管体制。中央政府部门拥有很大的食品安全监管权限，同时承担着主要的食品安全监管责任，地方政府监管权限和责任较小，大多对规模较小的餐饮企业和零售业实行监管。

1998年美国政府成立了总统食品安全监管委员会，负责制订国家食品安全计划和战略、指导政府部门优先投资重要食品安全领域和食品安全研究所的工作，并协调全国食品安全检查措施。该委员会的成员由农业部、商业部、卫生部、管理与预算办公室、环境保护局、科学与技术政策办公室等有关职能部门的负责人组成。委员会主席由农业部部长、卫生部部长、科学与技术政策办公室主任共同担任，形成监督食品安全的“三驾马车”。美国在总统食品安全监管委员会的统一协调下，实现对食品安全工作的一体化管理。联邦一级的主要监管机构还有食品药物管理局（属卫生与人类服务部管辖）、食品安全检验署和动植物卫生检验署（属美国农业部管辖）、美国环境保护署。食品药物管理局在食品安全监管方面主要负责美国国内生产及进口食品、膳食补充剂等监督管理，同时控制食品中的致病风险源等。食品安全检验署主要负责肉、禽、蛋制品的安全、卫生和正确标识。动植物卫生检验署主要防止植物和动物的有害生物和疾病。美国环境保护署主要保护消费者免受农药带来的危害。食品药物管理局或美国环境保护署所禁止的或超出其规定的食品添加剂或兽药残留等的任何食品或饲料都不允许流向市场。另外，财政部的海关署和酒精、烟草与枪支局等部门也有一些食品安全监管职能。海关署可以依法对进口货物进行检验或扣押，协助食品安全管理部门的工作。酒精、烟草与枪支局管理含酒精的饮料和烟草的标识。另外，美国食品药物管理局还与联邦贸易委员会、交通部、消费品安全委员会等其他联邦机构保持密切联系。总体上，美国中央一级的食品药品监管机构几乎涵盖了对所有食品药品的监管，并且各监管机构之间横向分工明确、科学，不切断食品的自然生产链条，一个机构做到对某种食品或药品的全程监管。各机构之间还能够有效制衡：或者某些人员只监管某一种食品，或者他们只在某一特定区域内拥有权力，或者他们的监管对象局限于某一类食品机构。

美国联邦政府不依赖各州政府的食品安全监管机构，很多中央一级的监管机构在全美各地拥有大量的派出机构，使得他们的监管触角得到广泛延伸。他们派驻的调查员遍布全国主要地区和工厂，检验中心和实验室也很多，并且这些机构吸纳了大量的各个领域的专家，包括食品工艺学家、毒物学家、药理学家、化学家、微生物学家、营养学家、分子生物学家、病理学家、数学家等。这使得联邦机构在全国范围内都发挥着巨大的影响力，有着很高的权威。在一些不具备检测的技术条件或财力不足的州，联邦政府会通过与他们签订协议的方式，使当地的一些检验机构得到联邦的授权，在检验食品时按照联邦政府的方法进行，而检验费用或其他相关费用则由联邦政府承担。

加拿大政府于1997年在中央一级将农产食品部、卫生部、工业部、渔业与海洋部中与食品检验工作相关的部门合并，成立加拿大食品检验局，直属农业部管辖，负责该国所有食品的检验工作。总部设在渥太华，在全加拿大有4个大区办公室，18个地区办公室，185个田间办公室和数百个工厂办公室，21个实验室和研究室，4800多名训练有素的雇员。加拿大中央与地方食品安全监管机构的职能划分也相当科学和明确。

在对地方的食品安全监管方面，我国一直在省以下垂直管理和属地管理之间徘徊。但改革的实践结果表明，这两种管理制度问题重重，优势难以有效发挥，无法实现有效监管。

1999年起，我国工商、质监、药监（药品食品监管部）部门开始实行省以下垂直管理，即省以下机构人事、财务、预算、资产业务等归属省级机构直接管理，不再对当地政府负责。此时中央与省级监管机构之间是业务指导关系。但由于农业、卫生等部门和15个副省级城市仍然按照属地管理的原则由当地政府进行管辖，所以严格来讲，省级以下垂直管理并未得到完全实行，只能称为半垂直管理，其优势并没有得到有效发挥。实行省级以下垂直管理在提高人员素质和业务能力、保障监管经费、抵制地方保护主义、增强监管执法的权威和震慑力方面起到了积极作用。省级以下垂直管理在执行中暴露了突出问题：第一，遭遇地方政府的不配合。地方政府不愿为监管机构提供办公场所，地方法院和公安部门不愿协助进行食品安全监管执法活动。第二，一刀切和收支两条线的财政管理导致监管不力，严重削弱政府公信力。省级财政忽视各个地方经济发展的不平衡性向不同地区统一支付等额的职工工资和福利待遇、工作经费，使得经济发达的市、县人员待遇下降，经费常常入不敷出，打击了监管人员的工作积极性，阻碍了监管活动的范围和力度。财政上收支两条线的管理制度要求市县级先要将其罚没费用上缴省级财政部门，省级财政部门再根据上缴金额按照一定比例返还。也就是说，基层监管机构得到经费的多少与其罚没数额直接挂钩。基层监管机构为了获得足够的经费就得多罚款多收费，于是就频繁地检查经济效益好的企业，不仅使企业的正常生产秩序受到干扰，而且也导致监管资源的浪费。而对于确实违法的企业，监管部门因担心其由于过高的罚款而无力生产经营，则会适当降低罚款额度，而对那些小作坊、小企业、小摊点，则常常疏于监管。执法重复、执法不公、惩罚不力、监管疏漏，导致食品安全事故时有发生，政府权威和公信力被严重削弱。

2008年，国务院决定取消“省以下垂直管理”制度，要求省级以下质监、工商系统实施属地化管理，即其人员编制、组织任免等纳入同级政府管辖，上级部门只对其进行业务上的指导。此举的结果是地方保护主义再次抬头，并且由于监管队伍入口把关不严，监管部门的专业化水平从70%降至50%左右，个别地方甚至更低。2015年的《中华人民共和国食品安全法》仍然维持了属地管理的模式，只是在先前基础上更加强化了地方政府的管理责任，规定：县级以上地方人民政府应当将食品安全工作纳入当地国民经济和社会发展规划；加强食品安全监督管理能力建设，为食品安全监督管理工作提供保障（第6条）。应当将食品安全监督检查、抽样检验、风险监测、宣传教育、能力建设等经费纳入同级政府财政预算（第93条）。县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未按照规定履行职责，造成不良后果的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分（第125条）。地方人民政府未履行食品安全职责，未及时消除区域性重大食品安全隐患的，上级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈（第99条）。虽然上述条款在增强食品安全监管意识、提供工作条件、保障经费投入、加强地方政府责任方面起到一定的作用，但从这两年的实践来看，这样的规定缺乏现实的可操作性，在预防风险和事故发生、提高监管绩效方面作用甚微。

2013年3月，第十二届全国人民代表大会第一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，决定组建国家食品药品监督管理总局，对食品药品实行统一监督管理。4月，《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》指出，省、市、县级政府原则上参照国务院整合食品药品监督管理职能和机构的模式，结合本地实际，将原食品安全办、原食品药品监管部门、工商行政管理部门、质量技术监督部门的食品安全监管和药品管理职能进行整合，组建食品药品监督管理机构，对食品药品实行集中统一监管，同时承担本级政府食品安全委员会的具体工作。地方的食品药品监管实行省以下分级监管。新一轮食品药品监管机构改革在全国各省开始启动。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出多重改革目标：（1）完善统一权威的食品药品安全监管机构；（2）实行统一的市场监管；（3）整合执法主体，推进综合执法；（4）积极稳妥实施大部门制，减少机构数量和领导职数。2014年6月，《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》提出，要加强食品药品等重点领域基层执法力量，探索综合设置市场监管机构，原则上不另设执法队伍。

2015年修订的《中华人民共和国食品安全法》规定，国务院食品药品监督管理部门，对食品生产经营活动实施从生产、流通、销售到餐饮服务等最严格的全过程监管。国务院卫生行政部门组织开展食品安全风险监测和风险评估，会同国务院食品药品监督管理部门制定并公布食品安全国家标准。国务院农业行政部门负责食用农产品从种、养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，同时负责牲畜屠宰环节和生鲜乳收购环节的质量安全的监督管理，负责与国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程；会同国务院卫生行政部门制定屠宰畜、禽的检验规程。国务院质量监督管理部门负责食品相关产品生产加工管理的管理，同时负责食品进出口安全质量的监督管理。

2017年1月，国务院出台《“十三五”市场监管规划》，要求尽快完成市、县市场监管综合执法改革。2018年3月党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，决定将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。其主要职责是，负责市场综合监督管理，统一登记市场主体并建立信息公示和共享机制，组织市场监管综合执法工作，承担反垄断统一执法，规范和维护市场秩序，组织实施质量强国战略，负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管，统一管理计量标准、检验检测、认证认可工作等。单独组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。市场监管实行分级管理，药品监管机构只设到省一级，药品经营销售等行为的监管，由市县市场监管部门统一承担。将国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署。保留国务院食品安全委员会、国务院反垄断委员会，具体工作由国家市场监督管理总局承担。国家认证认可监督管理委员会、国家标准化管理委员会职责划入国家市场监督管理总局，对外保留牌子。不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局。按照中央部署，2019年3月前各级地方政府的市场监管机构改革将基本完成。

纵观我国五年来食品药品监管体制的改革，从2013年建立食品药品监督管理局统一对食品安全实行全过程监管，到2018年建立国家市场监督管理总局，一个明显的变化是监管职能不断地整合，建立统一的权威的市场监管体制已成为改革共识和主流趋势。

顶层设计在不断变更中渐趋完善，地方改革的实践在历经波折后显现了成效，但也出现了混乱，使这一段时间的食品药品监管状况并不理想，尤其是一些地方机构改革进展缓慢、力量配备不足，个别地方监管工作出现断档脱节，食品药品安全风险加大，问题时有发生，考验着国家的监管能力，食品药品监管体制改革的步伐一刻也不能停，任务异常艰巨。

截至2017年8月，全国1个直辖市、13的副省级市、24。1%的地市、70。4%的区县设立了市场监管局，其中区县工商、质监、食品药品监管三合一占66%，二合一占24%。然而在机构合并过程中，食品安全监管职能“边缘化”、条块关系复杂化、专业人才被“稀释”、财政投入不足、一线人员严重不足或工作超负荷、机构名称标识不统一、执法依据和程序不统一、法律文书不统一等，严重影响了监管的执行效果。

建立中央垂直一体化监管体制，有利于克服监管不均衡和弥补监管空白，直抵偏远乡村。属地化管理下，不同地区之间财政投入存在很大的不平衡，东部发达地区与西部偏远落后地区之间、城市与农村之间，财政上的投入存在巨大差距，导致偏远地区和农村监管执法能力不足。“硬件”方面，多数乡镇监管站缺少最基本的监管执法条件，办公设施落后，无执法车辆和食品快检设备，缺少工作经费。“软件”方面，监管部门人员结构相对老化，专业人才非常匮乏，监管人员能力和水平亟待提高。财政投入的不足导致偏远地区、农村地区往往成为食品安全的重灾区。

只有实行独立的中央垂直一体化的监管体制，才能确保食品药品监管的独立性、权威性和系统性，彻底解决省以下垂直管理和属地管理存在的问题，纠正各地的改革乱象，克服监管不均衡，扫除监管盲区，真正提高监管绩效。这是因为，食品药品安全涉及社会公共安全，本就具有属于中央事权的特性，应该纳入国家统一监管。在市场化、信息化发展迅猛的今天，食品药品市场的开放性很强，且业态多元，一旦发生安全事故，就会波及全省、全国甚至全球，后果严重。食品药品监管地方分级难，若仍坚持属地化管理，地方政府就会有很大的责任和压力。而由于食品药品监管在短期内难以显现促进经济增长的效果，反之还需要地方加大财政投入，所以地方政府承接的积极性不高。这也是地方政府一拖再拖、改革混乱、不见起色的根本原因。

实行中央一级垂直管理，中央各监管机构可以依赖中央高度的指挥权威在全国各地直接派出机构和人员，派出机构可以部分地由各省（市、区）的工商、质监、食品药品等监管机构整合而成，要切实根据实现监管职能本身的需要，该合并的合并，该撤销的撤销，科学调动和配置专业人员。改革后这些派出机构直接对中央负责，在人事、财政预算和支出及等方面受中央一级统一管理。改革要统一各省（市、区）改革的步骤和方式方法，确定改革完成的期限表。可以将机构和人员设置直抵偏远地区及乡村，真正实现监管无死角，安全无盲区。

中央要加大财政投入，保障监管机构有相对充足的经费来源。经费不足，会导致食品安全监管机构的人员收入水平低、检验设备落后和不足、监管的活动范围小和频率低、监管活动偏离其应有目的等问题。当然加大投入并不意味着必然会带来监管效率的提高，除此之外，还要确保投入用到实处，这就要依赖于对食品安全监管机构实现有效的财政问责，建立健全相关的审计制度。

只有不懈努力地啃下这块硬骨头，才能确保以“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”实施最有效的监管。