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第十五章 防范运动式减碳 来自欧美的经验教训（第1页）

第十五章防范运动式“减碳”:来自欧美的经验教训

2021年作为我国“碳中和元年”，各地“减碳”工作已全面展开，但也有一些省市出现了缺乏统筹、规划不足的运动式“减碳”现象，进而对民生、社会与经济等多方面产生消极影响。对此，中共中央政治局会议明确提出，要纠正运动式“减碳”。结合当前我国的减排进程与一些国家和地区的运动式“减碳”案例，本章提出渐进式“减碳”的发展思路与相关建议，为我国实现2030年碳达峰、2060年碳中和目标增砖添瓦。

一、运动式“减碳”为何出现

2014年，国务院办公厅、国家发改委分别下发了《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》与《单位国内生产总值二氧化碳排放降低目标责任考核评估办法》。自此，降低地区碳排放量的工作任务，便被纳入干部政绩考核体系。在2015—2020年，碳减排目标责任在干部政绩考核体系中的地位并不高，也没有引起一些地方干部的充分重视，加之全面建成小康社会决胜阶段里对各级干部的经济发展考核，减碳工作往往被排在相对次要的位置。①

2021年，随着2030年碳达峰、2060年碳中和的“双碳”目标提出与全面推进，尤其是4月30日中共中央政治局明确要求各级政府尽快拿出碳达峰、碳中和的路线图、时间表、施工图，各地都逐渐将减排工作放在了空前重要的位置。但全国的碳达峰行动方案尚未公布，各级政府领导对“双碳”目标认识不够透彻，且缺乏抓手，在一些地方出现盲目执行减排工作，进而导致减排工作过快、脱离实际的情况。最为普遍的现象就是以“一刀切”的形式对燃煤发电厂、炼钢厂等“两高”项目或企业进行关停，从而导致在岗员工失业、相关产能短缺以及一系列的经济社会系统性②问题。

2021年7月30日，中共中央政治局会议指出，要统筹有序做好碳达峰、碳中和工作，尽快出台2030年前碳达峰行动方案，坚持全国一盘棋，纠正运动式“减碳”，先立后破，坚决遏制“两高”项目盲目发展。做好电力迎峰度夏保障工作。这两句话篇幅不长，意义却极为深远，不仅代表着中央决策层首次提出了“运动式‘减碳’”概念，更为我国短期能源转型、绿色发展、金融改革等与“双碳”目标相呼应的各项工作发展敲响了警钟。

运动式“减碳”被定义为缺乏统筹规划且对民生、经济、能源等方面造成负面影响的减排行为。2021年8月17日，国家发改委新闻发言人孟玮在例行新闻发布会中阐述了运动式“减碳”的三种表现形式：一是地方减排目标设定过高并脱离实际，当前在我国多地出现了以“一刀切”的形式关停高耗能、高排放项目，并在金融层面对相关企业采取断贷、抽贷的行为。

二是遏制“两高”行动乏力，有不少地市的减排执行力度明显弱于减排宣传力度，甚至出现了能耗强度不降反升的情况。

三是节能减排基础不牢，有不少企业在没有厘清自身能源消费结构的情况下盲目跟从碳中和概念，抱以寻求单一技术解决永久问题的心理去追求减排热点。①

可以想象，对于企业而言，传统能源项目较新能源项目来说具有投资周期短、利润高的特点，但在“双碳”目标的背景下，将有可能面临断贷、抽贷风险，所以多地在当下的窗口期中“抢上”“两高”项目，这不但拉升了碳达峰峰值，还为我国后期的减排工作增添了难度。

这里尤其要提出，作为我国碳排放量最高的行业，电力在此次中共中央政治局会议中被重点提及。2020年冬季、2021年夏季，限电、停电事件在我国多地时有发生。电力作为我国民生保障的基础在冬夏用电高峰时期需要对其产能供应与使用价格进行重点关注。

对此，中央决策层提出的“先立后破”变得更为重要，即当民生福祉、经济发展、能源结构得到正常保障的情况下推进绿色低碳项目，用可再生能源的供给与消费在能源结构中逐步取代传统化石能源。本章就是针对以上现象，结合中央政策要求，对欧美国家尤其是美国、荷兰的运动式“减碳”教训进行深度分析，并对我国地方上出现的一些个案进行回顾剖析，最后提出务实建议。

二、欧美运动式“减碳”的经验教训

当下，绿色发展已成为全球趋势，各国紧锣密鼓地展开行动。

从美国与欧洲近年来的运动式“减碳”政策看，争议很大。

（一）美国为优化短期减排数据付出惨痛代价

2021年年初，迫于全球碳减排压力，美国新任总统拜登一上台便宣布美国重返《巴黎协定》，随即提出“绿色新政”，紧接着又宣布要在4月22日地球日这一天召开全球领导人气候峰会。相较于前任总统特朗普而言，拜登对全球气候问题的态度更为积极。虽然近些年美国本土的可再生能源使用比例在逐步增加，但对于实现美国所承诺的2050年碳中和目标而言依然压力重重。

为尽早实现碳中和目标，进一步削弱对化石能源的依赖程度，

拜登政府在第一时间中止了美国与加拿大联合开发的KeystoneXL项目，即取消美国与加拿大间的输油管路输送许可。这对美国政府造成了数十亿美元的潜在损失，并且也引起了加拿大政府的不满。不得不说，这一行为相当激进，而且也初步暴露恶果。

以2021年年初春美国得克萨斯州遭遇极端寒流气候造成的大面积停电为例，此次事件所暴露出的主要问题是美国社会对化石能源仍然存在较高依赖性，且短时间内难以改变。

依靠着大量的资金与技术投入，得克萨斯州风力发电近几年飞速发展，在州内的供电结构中占比约23%，且五年间提高了8%。但在极端寒冷天气下，风力发电的相关基础设施难以正常运行。①在技术发展层面，火力发电因其稳定的可持续性输出造就了绝对优势，并且这种优势在短时间内难以被打破。如今，绝大多数的可再生能源因技术限制在发电稳定程度上存在较多问题，影响其产出的因素众多，例如，天气与储能设备的成本等。相较于火力发电的稳定性来讲，可再生能源更多起到的是一种辅助性的发电功能。

截至2020年12月，得克萨斯州电力装机总规模达到119435MW，其中占比最高的两项是天然气联合循环与风电，分别占总规模的35。85%与23。22%。但同时这两项能源因不稳定的产能输出特性在面临本次极端天气时受到的负面影响也最为明显。

天然气联合循环与风电的中断容量下降幅度最大，而太阳能与其他能源因装机量偏低，所以在本次突发事件中受到的冲击并不大。反观煤炭发电，在极端寒流气候下既可提供一定的产能，又表现得相对稳定。所以，煤炭当前仍是居民生活保障的刚需目前，美国社会对拜登激进的“绿色新政”批评不断：第一，短期扼制化石能源发展将造成用电成本的增加。当前化石能源发电成本普遍低于可再生能源发电成本，加之化石能源的供应量下降会导致价格上升，最终拉高总体用电成本。

第二，美国资本市场的稳定将会受到冲击。资本市场中的ESG信息披露机制是有效反映上市公司绿色参与程度的手段之一，随着全球绿色金融理念的不断深入，美国ESG相关的投资资金比重也在不断加大。但资本市场与实体经济间存在相辅相成的关系，实践表明，过快的ESG资产规模增长如果得不到实体经济的支撑，往往会暴露系统性金融风险。

第三，政府的公信力将会丧失。在此次事件中，已造成至少数十人死亡以及百亿美元的损失，当地居民的生命与财产安全受到严重威胁，使得居民对当地政府的一系列做法产生质疑。考虑到实现碳中和目标是一项长期行为，在未来，居民在配合政府实施各项减排政策时的积极性将难以调动。

第四，失业率将会上升。化石能源项目的关停将会导致原先服务于项目的员工失业，在美国后疫情时代背景下，经济本就脆弱，运动式“减碳”无疑为美国的经济发展再添负面影响。

美国著名经济学家杰里米·里夫金表示：“一个国家的活力取决于人民是否愿意牺牲部分收入和财富以确保公共基础设施和服务的安全，从而提高人民的生产力、健康水平和福利。”①但就得克萨斯州本次的停电事件来看，拜登政府在彼时忽视了基础设施对当地居民的重要性。

得克萨斯州当地电网企业为追求利润，执行运动式“减碳”方案，并且不愿为预防突发事件支出额外成本的行为，造成了美国人民的生命与财产受损。这恰恰也违背了杰里米·里夫金的理论。如果以牺牲居民日常生活保障为代价去“粉饰”减排数据或赚取超额收益，那么在突**况下，政府与企业将会付出更高的成本去应对。

（二）荷兰对境内燃煤发电厂强行关闭使相关投资方损失惨重

欧盟的承诺是，要在2030年完成自1990年的碳排放基础上减排至少55%的目标。为实现这一目标，欧盟各成员国不断在绿色发展上提速，但过于激进的绿色发展速度所带来的运动式“减碳”是一些欧盟成员国需要纠正的。

追溯历史，早在1994年，除去意大利，欧盟所有成员国共同签署了《能源宪章》，为欧盟成员国间的传统能源贸易、项目建设、技术交流等合作提供便利。也正是因为《能源宪章》的贡献，缺乏能源发展亮点的荷兰在短时间内结合了欧盟各成员国优势，将能源系统迅速建立与完善。但在现如今绿色发展的大背景下，彼时《能源宪章》的存在形式显得有些违背当下潮流。

用“谈煤色变”一词来形容当今荷兰的绿色发展可以说并不为过。2018年，荷兰政府为响应《巴黎协定》的减排号召，提出了将要在2030年前逐步淘汰燃煤发电。为尽快完成此目标，荷兰政府也在这一年开始强制关停大量煤电项目，这种做法引起各利益相关方的强烈不满，而这也在新能源技术与相关配套设施成本较高的情况下，给当地的居民造成了用电不便。

2020年年初，荷兰政府要求鹿特丹周边的Maasvlakte3煤电厂必须在2030年前关闭。Maasvlakte3由德国能源公司Uniper进行投资与运营，预计服役寿命40年，在2016年正式启动，然而荷兰政府强制要求它在2030年关闭也就意味着这座煤电厂的实际运行年限仅有15年，这对Uniper的投资回报来说无疑是一个利空消息。因此，Uniper根据《能源宪章》的条令对荷兰政府提起诉讼，并且索要10亿欧元的赔偿。但事与愿违，荷兰政府驳回了Uniper的请求，并表态关闭前的十年过渡期已经是很好的补偿。与之类似的事件层出不穷：近期德国最大的电力供应商莱茵集团同样以违反《能源宪章》为由起诉了荷兰政府，因为荷兰政府同样强制要求荷兰境内于2015年完工的莱茵集团发电厂在2030年前关闭。

此类事件暴露出欧盟成员国间在合作政策与投资条款上存在漏洞。一方面，虽然欧盟的减排目标提出得较早，且碳交易市场相对完善，但是目前欧盟缺乏关于减排的统一退出政策或法规。以运动式“减碳”的方式去关闭煤炭发电厂会在短期内让发电厂与投资商的利益受到损害。另一方面，为保障能源投资商在他国的投资利益，投资商应对他国的法律体系进行深度了解，并且东道国政府也应为海外投资商提供合理的保护条款，以防政党轮替与能源发展思路发生改变后所带来的资本威胁。①