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第十五章 防范运动式减碳 来自欧美的经验教训（第2页）

在全球碳中和背景下，各大产业正在进行快速转型，而政策与法规也应跟上产业转型的脚步，欧盟应以《能源宪章》为基础，产业转型与绿色发展为根本理念，重新建立一套适合欧盟当下发展的宪章条例，在保护投资者利益与居民基本需求的情况下以渐进式“减碳”为发展思路，逐步建立绿色产业。

美国与欧盟所暴露出的问题不单存在于技术层面，行政部门同样难辞其咎。一个国家或地区纵然在减排数据上出类拔萃，如果不能保障居民的基本需求，那么优异的减排数据也将变为空中楼阁。所以，政府决策部门将在碳减排的改革中扮演重要角色，正确的减排方针才能对国家减排规划起到积极作用。

三、运动式“减碳”已在我国初露苗头

2020年年底，湖南省以3093万千瓦的用电负荷创造了省内有数据统计以来最高的冬季用电纪录，电力的供应与需求之间存在较大缺口，导致省内各市频发限电停电等指令，居民的日常生活难以为继。虽然造成地区大规模停电是多方面因素共鸣所产生，但运动式“减碳”策略与过分追求可再生能源是本次停电事件中所不能忽视的一大因素。

在限电停电事件发生之前，湖南省就已存在电力供应隐患。从宏观层面上看，湖南省的平均单位GDP电耗水平过低。尽管这意味着湖南省所产生的每单位GDP要消耗的电力较其他省市而言更少，但这从侧面反映出湖南省在发展经济时运用的火力发电不足的情况。数据显示，湖南省2019年的单位GDP电耗为每元0。047千瓦时，而我国的平均单位GDP电耗水平为每元0。073千瓦时，湖南省的平均单位GDP电耗水平明显低于我国的平均水平。湖南省急于提速经济发展而忽略火力发电供给重要性的运动式“减碳”思路，使其在面临高用电负荷时缺乏准备。

从微观层面上看，2019年湖南省的发电装机总量为4734万千瓦，其中火力发电占比45。2%，而这一数据远低于国家平均水平的60%。并且湖南省在2019年关停数十处煤矿，减产百万吨煤炭产能。在数据上，这样的成绩在我国实现碳中和目标进程中显得较为优秀，但通过省内的发电结构与实际情况分析得知，过低的火力发电装机量在极端气候下无法保障全省电力系统的安全与居民的基本用电需求。当湖南省的煤炭产能急剧下降时，极端天气下的火力发电产能将很难得到平稳地供应。①

尽管湖南省在资源禀赋上具有可再生能源发电的优势，但脱离实际的能源优势在面对极端气候时将变成产能劣势。湖南省内因具有丰富的水资源为水力发电提供了很好的基础，水电的现有资源开发程度已超过95%。并且省内的水电装机量也已经超过37%，相较于我国的平均水平有绝对优势。但冬天的气候相对特殊：干燥的空气与较低的气温使得多数水源充足的地区出现了水流干涸与结冰的情况，这一情况也造成了部分水电机在没有安装气候调节装置的情况下无法正常运行。数据显示，因冬季的气候问题，超过37%的水电装机量只能为湖南省贡献28%的发电量。

美国得克萨斯州的停电案例与我国湖南省的限电、停电案例之间存在很多相似之处。现如今，即便可再生能源在当地的发电比例中占据主导地位，火力发电这一传统模式仍不可被“一刀切”式地摒弃。从全国一盘棋的角度来看，火力发电在电力结构中充分起到了压舱石的作用。《我国电力发展与改革形势分析》（2021）中的数据，2011年至今，随着我国经济的不断发展，全社会用电量也呈震**上升趋势。电力作为我国经济发展的“生命线”在生产生活中扮演着非常重要的角色，其稳定的输出更是对经济增速的保障。

所呈现的趋势与数据可发现，火力发电在我国电力装机结构中的占比正逐年下降，这不仅说明我国各级政府推广绿色可再生能源消费的力度在不断加大，还表明可再生能源的使用成本也在逐年下降。但同时，当下火力发电的成本还是普遍低于新能源发电的成本。尽管未来全国碳交易市场与各种金融工具的启动会增加火力发电成本，但从短期来看，火力发电仍是最主要的电力供应方式。

虽然我国可再生能源发电的相关产业发展迅猛，但因自然禀赋等原因我国长期处于“多煤少油缺气”的资源状态，以煤炭发电为主导的发电结构在短期内难以改变。①运动式“减碳”策略会在我国的绿色发展道路上埋下较大的隐患。

美国得克萨斯州与我国湖南省的案例表明，要充分发展可再生能源发电将要面临两大壁垒。第一，成本壁垒。在极端气候情况下，风电与光伏设备的发电效率会大打折扣。为确保产能的正常输出，无论是给发电设备增加气候调节系统还是着力发展储能技术都将增加成本支出，而这也将进一步拉升本就不低的可再生能源发电成本。

第二，技术壁垒。可再生能源及其相关设备的技术应用当前还没有足够成熟。例如，新能源的输出端与消费端往往距离较远，需要特高压输电线路进行连接，这期间就增加了潮流阻塞风险，最终导致用电负荷受到影响。另外，当前我国多地的可再生能源发电在并网过程中也存在技术性问题，即可再生能源发电很难像传统的煤电一样在电网中正常地输入与输出。

所以，我国的短期与中期供电应运用煤炭发电与新能源发电相结合的模式，并且在考虑当地实际用电情况与自然气候条件的基础上，实行渐进式“减碳”策略，将电力结构中的煤炭发电比重逐步向新能源发电倾斜。

四、防范运动式“减碳”，需发挥政策与市场作用

《京都议定书》与《巴黎协定》的制定初衷本为团结世界各国的力量，为抑制全球气候变暖作出贡献，但随着近几年个别国家推出运动式“减碳”政策后，碳减排也在某种程度上演化为了一场国家间的恶性竞争。①很明显，运动式“减碳”已经为各国民众带来了极为恶劣的影响，如果不加以纠正，那么“运动式‘减碳’竞争”将为全人类的命运带来更大的灾难。

总的来说，各个国家的发展情况不同，减排路径也会有所差别，尽管绿色化是各国的投资趋势，但整体减排思路仍不可过分激进。②虽然不丹等国家已实现碳中和目标，但每个国家与城市仍需遵循自身情况制定减排路径，大部分地区不可完全“弃碳”以寻求碳减排数据的短期优化。碳减排的路径制定应以居民的日常需求为基础，在保障用电安全的情况下维稳推进碳减排的相关工作。为此，本章以当下我国的基本国情为基础，围绕着科学实现“双碳”目标的绿色发展观，在统筹规划、税种调节、工作机制、企业改革四个方面提出建议。

（一）从统筹规划上看，坚持全国一盘棋，在顶层规划下科学实现“双碳”目标

运动式“减碳”的本质在于缺乏统筹，其原因在于当前国家发改委还未将碳达峰、碳中和的“1+N”政策体系进行最终完善，在此前提下已有部分省市对于“双碳”工作进行“抢跑”，最终严重影响了减排效率并产生了一系列的经济与社会性问题。此前，生态环境部部长黄润秋表示，对于有条件、有专业知识并且对地区减排路径明确的地方可率先实现碳达峰。①但对于缺乏减排系统体系的省市可在全国碳达峰路线图与“1+N”政策完善后再制定符合地方发展特色的碳达峰、碳中和行动方案。

“双碳”目标的提出，是一场广泛而深刻的中国经济社会系统性变革，这也就意味着减排不仅关乎着我国的绿色发展，更是一场经济发展方式的改革。为警惕运动式“减碳”，各地政府在“减碳”的同时要注意三方面因素。

第一，严防能源改革带来的失业率升高风险。随着新能源在能源消费结构中的占比不断升高，相关行业的人才需求也在持续扩大，但与此同时传统化石能源的产能需求萎缩将会为行业带来失业危机。各地政府可联合新能源企业组织再就业培训，将原先服务于传统化石能源企业的员工转到新能源相关的岗位，这既解决了经济发展改革所产生的结构性失业与技术性失业，又弥补了新能源行业所需的人才缺口。

第二，谨防储能技术的落后所带来的新能源产能过剩。当前我国新能源产业发展突飞猛进，水电、风电、光伏以及生物质发电装机量连续多年稳居全球首位①，在各项清洁能源大力发展的同时也要关注产能的存储问题。不同于传统燃煤发电，各项新能源发电对于天气情况有一定的要求，并不能在有差别的天气情况下提供相同的产能，而储能便可将天气情况良好时所产生的产能进行储存，面临突发事件或恶劣天气的时候释放产能。储能的主要作用是平衡新能源的保障性与清洁性，所以各地将新能源发电作为实现“双碳”目标的重要抓手时，储能的重要性不可被忽略。如果新能源发电缺少了储能的配合，那么再多的新能源装机量与产能也难以被消纳，最终只会变成拖累经济发展的过剩资源。

第三，提防运动式“减碳”所带来的过程要素疏漏。为过分追求减排结果，运动式“减碳”往往忽视了减排过程，在没有摸清当地“碳家底”以及没有查明未来“碳余额”的前提下，盲目开展减排工作，以至于造成了减排基础不牢。减排过程中的责任核算、数据监测、动态调控等管理手段是打牢减排基础的重要逻辑要素。要素的处理不仅需要相关部门的专业协作，还要依靠数字化科技实行辅助，碳源、碳汇等基础指标很难通过人为计算得出准确数据，大数据技术将为各地政府提供准确的数据与有效的可持续发展前景分析。人为要素与数字化要素相结合已成为当今的科学“减碳”趋势，此前中国人民大学重阳金融研究院与北京东方国信科技股份有限公司联合开发的“碳达峰、碳中和智慧监测管理平台”（以下简称“平台”）便可为各地政府提供准确的相关数据，另外，“平台”可根据不同省市的特点制定差异化的检测与管理业务，从而在实现“双碳”目标的道路上助力各地纠正运动式“减碳”。

（二）从税种调节上看，建议我国启动多行业碳税征收机制，并将其列为独立税种

根据上述案例分析得出结论，运动式“减碳”背后的动机之一是将火力发电的市场份额削弱，以提高可再生能源发电的竞争力。在遵循这一逻辑的基础上，碳税是一种既合理又能实现这一目标的政策工具。

煤炭价格与税收是火力发电企业所要面临的两大成本，成本的增加将不利于火力发电行业的发展，在面对可再生能源发电时，其竞争力将被削弱。煤炭价格会受诸多不确定性因素影响，例如，市场需求与政策等，未来价格走势难以预测。但碳税的征收相对稳定，对于煤炭发电企业的成本影响也更为直接。

国际上不乏以碳税为抓手成功降低碳排放的范例。挪威是全球最早征收碳税的国家之一，其碳税征收机制覆盖了多个行业，例如，煤炭、石油、天然气等。除了碳排放量得到控制外，碳税的征收机制也形成了正面的经济外部效应。挪威政府将征收碳税后的部分收益补贴给优秀的减排企业，这样一来，企业的减排积极性便被充分调动。①考虑到碳税多项正面作用与我国目前的情况，我国也应当启动多行业的碳税征收机制。

现如今，碳达峰、碳中和已成为我国未来需要努力达成的目标与发展趋势，我国的实体与金融两领域也在共同发力，尤其是金融领域；央行正在逐步完善绿色信用贷款机制，全国碳交易市场也于2021年7月16日正式开启，随后也有望进一步增强金融属性。但根据当前全球减排进度，除去完整的绿色信贷机制与成熟的碳交易市场外，我国也需考虑碳税体制的建设。全球目前已有近30个国家出台了碳税政策，其中有德国、日本、加拿大等发达国家，也有哥伦比亚、智利、南非等发展中国家。

国家发展和改革委员会能源所研究员姜克隽此前表示，早在2002年，我国就曾与挪威在碳税方面展开课题合作。最终两国统计局得出的结论是，征收碳税虽然会使我国的二氧化碳排放量减少，但会在很大程度上对我国当时的经济发展产生负面作用，碳税的征收提议便被搁置。2011年，征收碳税的提议再度被各方面讨论，但因为产业发展问题与配套设施不健全等因素，征收碳税提议再次受到搁浅。

时至今日，我国的经济情况较早年间已有了突飞猛进的进步，2010年，我国的国内生产总值超过日本，正式成为世界第二大经济体，2020年在全球新冠肺炎疫情肆虐的大背景下，我国以国内生产总值正增长2。3%的成绩成为全球为数不多的经济正增长国家。在经济发展得到巩固的同时需要再次提高碳减排意识。虽然诺贝尔经济学家威廉·诺德豪斯（WilliamNordhaus）在其DICE模型中表明，降低碳排放时所产生的“碳约束”会抑制国家的经济发展，但在我国的经济基础较为雄厚且减排压力大的情况下，碳税机制应该再次被关注。

这其中有三方面原因，第一，在经济层面，碳税机制可以帮助政府发现长期的碳定价，从而在一定程度上起到提高碳交易市场流动性与增强投资者参与程度的作用。①第二，碳税可以帮助政府缓解财政压力，以较小的成本将资金再分配。政府从传统能源产业中征收的碳税可作为政府补贴发放至绿色产业，减少政府的额外支出。

第三，碳税机制有利于提高国民碳减排意识。理论表明，企业所承受的部分碳税成本会通过价格传导机制转嫁给消费者，这样一来，消费者的用能成本上升，减排意识也随之增强。②

以碳市场发展较为发达的国家作为参考，再加上目前我国的国情，碳税与碳市场交易是当下需要重点考虑的碳减排两大抓手。而这两大抓手的特点也促使着它们要互相依靠。

一方面，碳税的优点在于机制透明，税点存在可预测的依据。这也弥补了碳交易市场中碳价波动性大且难以预测的缺点。

另一方面，碳交易市场与碳排放量间存在直接影响关系，即碳价越高，碳排放量越低。两者间的直接负相关关系在经济学理论中解决了碳税对碳排放量缺乏直接约束的问题。①

碳税机制不仅需要被重新讨论，而且如果在未来被实施后还需将碳税设立为独立税种。当前，新冠肺炎疫情常态化已逐渐成为现实且被民众所接受，政府为鼓励企业发展与民众消费采取了减税降费的各项政策，但碳税不宜跟随减税降费的策略，因为过低的税率不但不会抑制“两高”产业的发展，反而在一定程度上会提高产业利润。因为从风险传导机制的角度考虑，较低的碳税率会降低企业的碳排放成本，进一步对我国的碳交易市场与减排的总体规划产生负面效应。所以，碳税应当成为一项独立税种，且根据不同行业的排放程度来制定差异化的税点。