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第二 中国海洋行政执法组织（第1页）

第二节中国海洋行政执法组织

国家实施海洋管理必须设置相应的机构，形成一定形式的海洋管理体制。近年来，海上活动的船舶、平台日益增多，周边国家侵犯我国海洋权益的活动时有发生，海洋权益斗争日趋激烈。维护海洋权益，保护海洋资源和环境的任务繁重。但我国在海上执法主体设置方面仍存在着力量分散、多头管理、布局不合理等诸多弊端。1998年政府机构改革后，国务院赋予国家海洋局管理“‘中国海监'队伍，依法实施巡航监视、监督管理、查处违法活动”的职责。1998年10月，中编办批复成立中国海监总队。1999年7月，中国海监总队组建完成，这标志着海监队伍的建设与发展进入了全新的阶段。同时，也合并并组建了国家海事局和渔业监察大队等机构。

根据《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》、《海上交通安全法》、《渔业法》的规定，中国的海洋行政主管部门主要有国家海洋局、海事局、渔政渔港监督管理局。其次，根据《海关法》和《武警法》等的规定，还包括海关、公安、环保等涉海部门，其各自设置了相应的执法队伍。而沿海地方人民政府的公安、交通、渔业、环保、海洋等部门各自拥有本部门所属的海上执法队伍，分别担负着海上治安管理、海上交通安全监督、船舶海上污染防治、海上缉私和维护海洋权益、海域使用监督管理、海洋环境保护等方面的执法任务。

一、国家海洋局及其海上执法机构

（一）国家海洋局概况

新中国成立以后，海洋事业得到了迅速的发展，为了加强国家对海洋工作的领导，促进海洋事业更好地发展，1964年7月22日第3届全国人民代表大会常委会第124次会议批准成立了国家海洋局，作为国务院直属机构，专门负责海洋工作。国家海洋局成立之后，先后建立了北海、东海和南海分局。同时陆续建立了各种专业研究机构，积极开展各项海洋工作，有力地推动了我国海洋事业的发展。1998年机构改革后，将国家海洋局划归为国土资源部管理的国家局。成为负责监督管理海域使用和环境保护、依法维护海洋权益、组织海洋科技研究的行政机构。

（二）国家海洋局的机构设置

为管理海洋事务，国家海洋局内设下列机构：办公室（财务司）、海域管理司、海洋环境保护司、科学技术司、国际合作司、人事司、机关党委、纪委、监察专员办公室。

为执行法律、法规，国家海洋局下设下列单位：中国海监部队、北海分局、东海分局、南海分局、国家海洋环境预报中心、国家海洋信息中心、国家海洋技术中心、国家海洋环境监测中心、国家海洋标准计量中心、国家卫星海洋应用中心、杭州水技术处理技术研究开发中心、第一海洋研究所、第二海洋研究所、第三海洋研究所、天津海水淡化与综合利用研究所、中国极地研究所、极地考察办公室、学会秘书处、中国大洋矿产资源研究开发协会办公室、国家海洋发展战略研究所、海洋出版社、中国海洋报社、北京教育培训中心。

在北海、南海、东海分局下各设有一个“中国海监”船队，以及相应的执法管理和业务机构，负责各海区的海上执法工作。北海分局是国家海洋局派驻青岛负责北海海域（渤海、黄海北部水域）海洋管理的行政机构。截至2011年2月，北海分局拥有船舶7艘，海监飞机2架；[9]南海分局是国家海洋局在广州设立的南海区域海洋行政管理机构，并对中国海监南海总队实施管理，拥有11艘集海洋执法和科研调查为一体的执法和科研调查船只，海监飞机2架；[10]东海分局是国家海洋局设在上海的负责管理东海区域的行政管理机构，拥有执法调查专用船9艘，海监飞机2架。②

（三）国家海洋局的职责

国务院在1994年3月批准的国家海洋局“三定方案”中提出：国家海洋局是主管全国海洋事务的职能机构。要充分发挥中央和地方的积极性，以发展我国海洋经济为中心，围绕着“权益、资源、划界和减灾”四个方面开展各项工作，加强对我国管辖海域的综合管理，实现促进海洋经济、社会和环境效益的统一。并在赋予国家海洋局的主要职责中明确规定：负责建设和管理中国海监队伍，依照法律规定，实施巡航监视、监督管理。国家海洋局职责具体划分如下。

（1）拟定我国海岸带、海岛、内海、领海、毗连区、大陆架、专属经济区及其他管辖海域的海洋基本法律、法规和政策。组织拟定海洋功能区划，海洋科技规划和科技兴海战略。管理国家海洋基础数据，承担海洋经济与社会发展的统计工作。

（2）监督管理海域（包括海岸带）使用，颁发海域使用许可证，按规定实施海域有偿使用制度，管理海底电缆和管道的铺设，承担组织海域勘界工作。

（3）组织拟订海洋环境保护与整治规划、标准和规范，拟订污染物排海标准和总量控制制度。按照国家标准，监督陆源污染物排入海洋。主管防止海洋石油勘探开发、海洋倾废、海洋工程造成污染损害的环境保护；管理海洋环境的调查、监测、监视和评价，监督海洋生物多样性和海洋生态环境保护，监督管理海洋自然保护区和特别保护区。核准新建、改建、扩建海岸和海洋工程项目的环境影响报告书。

（4）监督管理涉外海洋科学调查研究活动，依法监督涉外海洋科学调查研究活动，依法监督涉外的海洋设施建造、海底工程和其他开发活动。组织研究维护海洋权益的政策、措施、研究提出与周边国家海域划界及有归属争议岛屿的对策建议；维护公海、国际海底中属于我国的资源权益；组织履行有关的国际海洋公约、条约；组织对外合作与交流。

（5）管理“中国海监”队伍，依法实施巡航监视、监督管理，查处违法活动。

（6）组织海洋基础与综合调查、海洋重大科技攻关和高新技术研究；管理海洋观测监测、灾害预报警报、综合信息、标准计量等公益服务系统；负责发布海洋灾害预报警报和海洋环境预报（不含天气预报警报）；管理极地和大洋考察工作。

（7）承办国务院和国土资源部交办的其他事项。

（四）中国海监队伍

中国海监是国家海洋局领导下、中央与地方相结合的行政执法队伍，其领导机构中国海监总队成立于1998年。主要职能是：依照国家法律法规和规定，对我国管辖海域（包括海岸带）实施巡航监视，对侵犯海洋权益、非法使用海域海岛、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法行为进行查处。

早在20世纪80年代初，国家海洋局就着手进行海洋监察能力的建设和部分监视设施的建设。经过20多年的努力，现已建成三支初具规模的海洋监察执法力量，分别是：中国海监北海海区总队、中国海监东海海区总队、中国海监南海海区总队。3个海区总队及其所属的9个海监支队、3个航空支队组成海监总队，经国家人事部批准参照国家公务员制度管理；地方队伍由11个省（自治区、直辖市）总队，51个地、市级海监支队，189个县市级海监大队组成；7个国家级海洋自然保护区支队和1个自然保护大队，队伍总人数逾8000人。现有执法飞机7架；各类执法船艇121艘；执法专用车200余部。

中国海洋监察队伍进行执法管理，所依据的主要现行法律包括：《领海和毗连区法》、《海洋环境保护法》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《海洋倾废管理条例》、《铺设海底电缆管道管理规定》、《海域使用管理法》、《海岛保护法》和《联合国海洋法公约》等。

国家海洋局从“六五”开始，就集中财力物力用于海洋公共事业的“一网三系统”的建设工作。经过多年的努力，就中国海洋监察执法系统来说，基本建成了执法所需的基础设施，拓宽了巡航执法领域，提高了管理水平，在维护我国海洋权益，保护海洋环境和资源等方面都取得了明显的成绩，也为今后进一步加强和完善中国海洋监察队伍的建设打下了坚实的基础。中国海洋监察队伍是在现代海洋管理条件下，维护海洋权益、实行海洋环境污染控制、海洋资源开发管理的理想组织形式，它已初步具备海洋综合管理和多层次高效执法的条件。

站在“十二五”规划开局之年的新起点上，经“新三定”调整后的中国海监总队以中国海监规范管理年为契机，不断提高队伍整体管理水平；继续强化和稳步推进定期维权巡航执法工作，加强和推动海洋维权执法理论研究，加快健全维权执法配套制度建设步伐；不断提升装备能力建设。[11]

但是，目前中国海洋监察队伍还不十分完善，对一些侵犯我国海洋权益的事件，违反海洋法规的污染、倾倒等事件，还不能及时发现并采取有效的措施。面对我国和周边国家海域划界、岛屿归属的局面，海洋监察执法能力与任务不相适应的矛盾愈加突出，还需要进一步加强。

二、渔政管理机构

（一）渔政管理机构的概况

执行渔业法规，管理渔船渔港和保护海洋渔业资源是海洋执法管理的一项重要内容。管理这一事项的行政主体是渔政监督管理机构，负责执行渔政管理任务。渔政渔港监督管理体制是按照“统一领导，分级管理”的原则，采取条、块结合的方式建立起来的。在20世纪50年代和60年代，中国没有专门的渔政机构，渔政工作由水产行政部门统一管理，渔港监督由港务监督统一行使。1978年，在国家水产总局下设有渔政局，负责水产资源繁殖保护、渔业电讯，渔港和渔船安全等项工作。1982年国家水产总局合并到农牧渔业部，1983年国务院批转《关于发展海洋渔业若干问题的报告》的通知中强调指出：“要健全渔业法规，加强渔政管理，严格保护、合理利用和积极增殖近海渔业资源。”中国开始重视渔业法规和渔政机构的建设，并着手组建渔业执法队伍。1998年在农业部设立渔政渔港监督管理局，对外称中华人民共和国渔政渔港监督管理局，负责渔业资源保护、渔港安全、渔船检查、渔业电讯、渔业环境保护、渔业港口监督管理，监督、执行国际间的渔业协定。